L'Àmbit de Treball 3: Relacions intergovernamentals

Membres del grup de treball
 
 
1. Relacions entre la Generalitat de Catalunya i els ens locals
  • Programació i planificació de polítiques locals
  • Constitució de comissions entre la Generalitat de Catalunya i els governs locals
  • Òrgans de col·laboració en àmbits materials
  • Tramesa d’acords i resolucions a l’Administració de la Generalitat de Catalunya: l’administració electrònica
  • El deure d’informació: els registres. Interoperabilitat i accessibilitat
  • Assistència i cooperació als governs locals: facilitació d’eines i mitjans jurídics, tecnològics i formatius de l’Administració de la Generalitat de Catalunya als governs locals.
     
o Les relacions entre la Generalitat de Catalunya i els ens locals han de partir d’un caràcter voluntari de la cooperació interadministrativa. El sistema ordinari de cooperació interadministrativa voluntària és el conveni entre les administracions interessades. La cooperació administrativa també es pot instrumentar a través de la creació d’un consorci amb la definició del seu àmbit d’actuació i de la seva estructura organitzativa, adequada a les finalitats que persegueix.
 
o Els convenis de col·laboració que es formalitzin han d’especificar el títol competencial que invoca cada part intervinent relacionat amb la matèria del conveni per tal de garantir el correcte exercici de competències per cada ens, alhora, poder verificar l’adequació a la legalitat de les seves clàusules.
 
Els convenis entre la Generalitat de Catalunya i els governs locals es valoren positivament però s’han d’establir uns objectius clars, coordinar amb exactitud les funcions dels diferents actors que hi intervenen i garantir un control a posteriori.

Es demana que es tracti realment d’un acord de voluntats, no d’un contracte d’adhesió. La relació hauria de ser d’igual a igual i que ambdues parts complissin els convenis.

Tot i que jurídicament els convenis es consideren instruments eficaços, en molts casos el finançament arriba tard i no és l’adequat, i això fa que la tresoreria dels ajuntaments hagi de cobrir aquestes despeses.

Als municipis petits els resulta més complex accedir a acords i convenis, sobretot pels nombrosos tràmits que comporta i requereix la seva gestió. En aquests municipis funcionen els sistemes mancomunats o consorciats com una fórmula que els permet compartir serveis i despeses.

Es considera un sistema adient perquè municipis petits gaudeixin de serveis compartits que, de manera individual, no podrien finançar. Catalunya és un país asimètric amb municipis que plantegen necessitats diferents, i per tant, han d’existir fórmules diferents. Els sistemes de col·laboració poden existir alhora, i el servei hauria de marcar de quina manera fer-ho. 

Es planteja si la tipologia de convenis ha d’ésser igual per a tots els municipis, i si es dissenyen per trams poblacionals o depenen del tipus de prestació del servei. I es conclou que haurien de ser convenis diferents segons les necessitats dels municipis.

Actualment hi ha un problema d’excés de convenis territorials amb la conseqüent càrrega burocràtica. S’haurien de separar els convenis econòmics de la resta de convenis, i els econòmics haurien de ser més genèrics i avaluables, amb paràmetres per avaluar si es compleixen i revisar-ne els terminis.
 
o Caldria apostar per la regulació del Pla director d’inversions locals de Catalunya. El Pla director d’inversions locals de Catalunya hauria de ser l’instrument bàsic de la cooperació econòmica per a la realització de les obres i els serveis d’àmbit municipal. La seva finalitat és assegurar, a tot el territori de Catalunya, la prestació dels serveis sota els principis d’equilibri i solidaritat territorial.
 
o Aquest Pla ha de coordinar i integrar les prestacions per a la cooperació econòmica en obres i serveis d’àmbit municipal de la Generalitat, dels ens locals i de les altres administracions públiques. Els beneficiaris del Pla seran els municipis i els ens supramunicipals quan prestin serveis derivats de les competències pròpies i delegades atribuïdes. S’ha de tenir en compte els casos en què els ens supramunicipals gestionin i prestin serveis de competències d’àmbit municipal.
 
El Pla director d’inversions locals ha de ser concertat, en funció de la demanda i escoltant el territori. Hi ha diferents realitats que s’han de preveure a l’hora de pensar solucions. Els municipis petits no són comparables amb la capital de comarca.

Cal que en l’establiment del Pla director d’inversions locals es tingui en compte que l’objectiu és l’equilibri territorial, que qualsevol ciutadà tingui la mateixa qualitat dels serveis i les mateixes oportunitats, independentment d’on viuen.

El Pla director ha de prioritzar les necessitats i infraestructures adients per als municipis. Però els municipis no són tots iguals i no tenen les mateixes necessitats.

L’equilibri territorial s’ha de mesurar també per l’extensió del territori i no només per la seva població.

Cada municipi pot tenir interessos diferents que depenen dels ingressos propis, però no cal que certs serveis o instal·lacions estiguin sempre en el municipi més important de la zona. S’hauria de racionalitzar i repartir de manera supramunicipal la gestió de serveis, descentralitzar.

No cal tampoc que cada municipi tingui tots els serveis, que s’han de mantenir amb els pocs recursos de què disposen: una gran majoria dels serveis es podrien mancomunar i repartir-los amb criteris de proximitat. Cal repartir-ho de manera racional i evitar una mala gestió de recursos.

El Pla director hauria de definir els serveis i les necessitats bàsiques municipals i diferenciar-los clarament dels que poden ser secundaris i/o mancomunats. El Pla director hauria de prioritzar les necessitats més bàsiques i ser capaç de repartir-les pel territori.

Les entitats supramunicipals han de tenir un paper rellevant en la gestió detallada dels serveis del Pla director, sobretot en els municipis petits que no tenen recursos.

No tots els participants estan d’acord amb l’establiment d’un pla director ja que alguns consideren el Pla com un instrument intrusiu però la majoria consideren que és necessari el Pla per prioritzar accions que suposin un estalvi econòmic.

Consideren que els Plans directors serviran per desenvolupar línies estratègiques però deixant que es desenvolupi pel territori (no caure en una legislació estricta imposada des de la capital).

Cal definir bé el Pla director d’inversions locals per tal que no hi hagi divergències entre municipis, ja que hi ha moltes diferències de necessitats entre les poblacions de menor població amb les de major població, per la qual cosa s’han de revisar aquestes necessitats i els protocols d’aplicació, i donar més autonomia als municipis per gestionar els seus recursos.
 
o La relació administrativa entre l’Administració de la Generalitat de Catalunya i els ens locals s’ha de vehicular mitjançant l’administració electrònica, en especial la tramesa d’acords i resolucions i la informació que ha de constar als registres.
 
L’Administració de la Generalitat ha de facilitar les eines tecnològiques i els mitjans materials, tècnics i de formació adients, i en especial per als ens locals que tenen pocs recursos.
 
Caldria solucionar la cobertura wifi a tots els municipis per tal de garantir el nivell de serveis al territori independentment d’on estigui situat, i fomentar el vot electrònic.
 
o S’ha de fomentar i facilitar la interoperabilitat i l’accessibilitat. I s’ha d’assegurar la deguda coordinació en la tramesa de dades a altres administracions públiques per evitar que els ens locals dupliquin la feina (tramesa d’actes dels òrgans col·legiats, tramesa d’informació econòmica, etc.). La interoperabilitat precisament hauria de permetre que un cop l’ens local tramet una determinada informació a una Administració pública, sempre que aquesta informació compleixi els requisits establerts, s’entengui que ja ha complert amb les seves obligacions.
 
o Si bé hi ha d’haver els registres necessaris per donar compliment al deure d’informació i de transparència, cal tendir a la simplificació dels registres. Hi ha una càrrega excessiva dels ens locals a l’hora de subministrar informació als nombrosos registres existents. La informació dels registres s’hauria d’obtenir de forma automàtica, sempre que fos possible.
 
El registre únic simplifica molt la feina, però alguns representants de municipis es queixen que s’ha posat en marxa l’eina (registre electrònic) però no tenen capacitat per gestionar-la. Que la posada en marxa del registre electrònic els ha suposat una gran despesa, i consideren que s’haurien de destinar més recursos, per tal que els usuaris i les administracions tinguin la feina més fàcil.

o Hi ha d’haver una planificació general d’assistència i cooperació als governs locals: facilitació d’eines i mitjans jurídics, tecnològics i formatius de l’Administració de la Generalitat de Catalunya als governs locals.
 
Cal que el Govern de Catalunya ampliï el coneixement real del territori per minvar una sensació de distanciament.

Tot i que hi ha alguns exemples satisfactoris respecte de la cooperació de la Generalitat de Catalunya cap als ens locals, en determinats territoris els representants dels governs locals consideren que la seva relació amb la Generalitat és de manca de proximitat i comprensió.

Indiquen que la Generalitat no és massa empàtica amb les necessitats reals locals a diferència d’una major disponibilitat i apropament per part de la diputació, que disposa de molts convenis amb municipis que funcionen i es compleixen.

Els municipis petits es continuen sentint més assistits per les diputacions i els consells comarcals ja que aquests disposen d’una estructura de mitjans i personal més adequats per a aquesta gestió.

En aquest sentit es planteja que la Generalitat hauria de promoure i facilitar grups d’assessorament, bé tècnics o de gestió, amb el propòsit de poder-los posar al servei dels municipis necessitats i mancats d’aquests mitjans. Podrien ser funcionaris de plantilla que pels seus coneixements i especialitats donarien un bon suport municipal, podrien proposar els convenis de relació i quins serveis o altres necessitats podrien abordar-se de manera mancomunada.

Pel que fa a les relacions entre administracions s’apunten diversos exemples que corroboren les mancances de relació entre totes les administracions afectades, especialment pel que fa a matèries com les carreteres o el tractament d’aigües residuals. 


2. Competències delegades
  • Procediment de delegació de competències
  • Garantia del principi de suficiència financera
  • Avaluació i anàlisi de la delegació de competències 
 
Què són les competències delegades als ens locals?

El punt de partida per a l’anàlisi d’aquest apartat és l’apartat 3 de l’article 7 de la LRBRL en la nova redacció que li dóna la LRSAL.
 
Aquesta norma preveu que l’Estat i les comunitats autònomes, en l’exercici de les seves respectives competències, podran delegar en les entitats locals l’exercici de les seves competències. L’article 27 de la LRBRL regula les competències que, a tall d’exemple, l’Estat i les comunitats autònomes poden delegar als municipis.

La Generalitat de Catalunya pot delegar en els municipis (i en les comarques, en les àrees metropolitanes i en les vegueries) l’exercici de competències que, per la seva naturalesa o característiques, no hagi d’assumir directament l’Administració de la Generalitat i que no comportin l’exercici de potestats de planificació o coordinació que excedeixin de l’àmbit territorial de l’ens en el qual es delegui.
 
Els governs locals reclamen una regulació clara relativa a les competències delegades, tenint en compte que prèviament s’hauran d’haver determinat legalment els serveis públics que s’han de prestar en tot cas i, en segon terme, definir quin ens públic està obligat a prestar-los.
 
No n’hi ha prou que la llei assigni competències, cal determinar clarament l’àmbit competencial de cada Administració, tenint en compte la dimensió dels nuclis de població, i mantenint tant la capacitat de decisió com la capacitat de gestió dels serveis el més a prop possible de la ciutadania que els ha d’utilitzar. La nova legislació hauria de clarificar la tipologia de competències (pròpies, delegades, i distintes a les
pròpies i a les delegades) i els serveis, i dotar els ens locals de competències àmplies i flexibles.
 
Per exemple, en el cas del servei de policia local, es planteja que es mancomuni entre diferents municipis per tal que aquesta sigui més efectiva i se’n redueixi el cost, ja que aquest és molt alt. Això serviria per garantir la seguretat als nuclis de població aïllats, però per a això s’hauria de revisar el protocol de seguretat.

S’insisteix en la idea que hi ha determinades competències que comporten despeses molt elevades als municipis. I que la legislació actual respecte dels serveis públics bàsics és molt garantista i no pensa en qui afecta. Per a uns mateixos equipaments, els costos per càpita en municipis amb capacitat reduïda són més elevats.

Cal facilitar que les persones visquin al territori, si no, hi ha persones que es plantegen marxar a altres municipis amb més i millors serveis. 
 

Quin ha de ser l’objectiu de la delegació?
 
La delegació de competències ha de tenir com a finalitats apropar la gestió pública a la ciutadania, millorar l’eficàcia en la prestació dels serveis i simplificar les estructures administratives.
 
El municipi, preferentment, ha de ser el nivell que ha de prestar el servei derivat de la competència que ha delegat la Generalitat.
 
Ara bé, cal tenir coneixement de la realitat del territori i de la municipalista, per la qual cosa la delegació de competències que generen la prestació de serveis al ciutadà pot ser més eficaç i eficient si l’assumeix un ens supralocal (comarca, vegueria, àrea metropolitana, per exemple).
 
Actualment hi ha disfuncions en l’àmbit competencial entre les diferents administracions que han perjudicat el municipalisme. La incoherència, la complexitat i la burocratització del desplegament de competències actual (pròpies i delegades, sovint sense fer-ne cap distinció d’aquestes, tot i que cabdal identificar-les) fa necessària una revisió de soca-rel, encara més necessària si s’hi incorpora l’actual manca de correlació entre competències i finançament.
 
Una competència és un servei al ciutadà: cal definir inicialment quins serveis ha de rebre tothom visqui on visqui. Cal una distribució de competències clara, per evitar llacunes o duplicitats, que ha de tenir en compte la dimensió dels nuclis de població, però que ha de mantenir tant la capacitat de decisió com la capacitat de gestió dels serveis el més a prop possible de la ciutadania que els ha d’utilitzar. La planificació l’ha
de fer l’Administració territorial superior, sempre amb la participació de l’Administració inferior. És important que els ens locals participin en els òrgans i procediments que estableixen la valoració de serveis o els estàndards de prestació.
 
Com s’han de portar a terme les delegacions de competències de l’Administració de la Generalitat de Catalunya a l’Administració local?

La delegació de competències de l’Administració de la Generalitat Catalunya a les administracions locals requereix que s’instrumenti mitjançant una norma amb rang de llei, que ha de ser clara i expressa.
 
Aquesta norma s’ha d’acompanyar d’una memòria econòmica de l’Administració delegant que reculli, en especial, el cost dels serveis que implica l’exercici de la competència delegada i el cost d’aquests serveis si l’assumeix l’ens local receptor de la delegació i s’acredita que en la delegació hi ha els mateixos costos o menys. 
 
S’ha d’acompanyar de la dotació pressupostària corresponent amb l’assignació dels recursos suplementaris necessaris per finançar-les correctament, que s’ha d’entendre anual i que ha de tenir el seu reflex en els pressupostos de la Generalitat, d’acord amb l’article 219.3 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya:
 
«3. Es garanteixen als governs locals els recursos suficients per a afrontar la prestació dels serveis la titularitat o la gestió dels quals se’l traspassi o se’ls delegui. Tota nova atribució de competències ha d’anar acompanyada de l’assignació dels recursos suplementaris necessari per a finançar-les correctament, de manera que es tingui en compte el finançament del cost total i efectiu dels serveis traspassats. El compliment d’aquest principi és una condició necessària perquè entri en vigor la transferència o la delegació de la competència.
 
A aquest efecte, es poden establir diverses formes de finançament, incloent-hi la participació en els recursos de les finances de la Generalitat o, si escau, de l’Estat».
 
Les administracions locals no s’oposen a assumir les competències delegades per prestar serveis de proximitat als veïns, però exigeixen unes condicions:
 
–Que els termes de la delegació siguin clars: cal definir clarament que l’ens local ha de prestar els serveis en funció d’una competència delegada per part de l’Administració de la Generalitat, i s’ha de reconèixer quina és aquesta competència i en virtut de quin àmbit competencial concret s’exerceix.
 
–Que els serveis derivats de la competència delegada siguin clars.
 
–Que els serveis derivats de la competència delegada els pugui prestar directament el municipi o bé un ens supramunicipal, mitjançant formules de col·laboració, i d’acord amb els principis d’eficàcia, d’eficiència i de diferenciació.
 
Això significa que, probablement, la comarca, la vegueria o l’àrea metropolitana o un altre tipus d’associació d’ens locals puguin ser les administracions idònies perquè els serveis derivats d’una competència delegada es puguin prestar correctament en el territori.
 
Però la norma (i per tant, l’Administració de la Generalitat) ha de ser coneixedora de la realitat local en el moment que decideix establir una competència delegada, ja que no és idèntica en tot el territori català.
 
Que hi hagi recursos financers suficients per assumir aquests serveis derivats de la competència delegada, per tal de garantir que aquesta competència delegada no desestabilitzarà les finances de l’Administració local.
 
No es pot confondre l’obligació de garantir que el cost del servei per al municipi quedi cobert amb un enriquiment addicional dels municipis que comportaria percebre recursos econòmics que no es corresponen amb l’exercici de competències pròpies.
 
Per això, la delegació hauria de diferenciar entre el que es paga per prestar el servei de la possible recaptació derivada de la gestió del servei. 
 
No obstant això, els termes de la delegació de la competència són els que detalladament hauran de preveure tots els àmbits d’actuació de la delegació: no n’hi ha prou que la llei disposi que hi ha una delegació i una atribució de serveis sinó que s’ha de regular com ha de ser aquest exercici per evitar les situacions actuals, com ara proposar la signatura de convenis de col·laboració o de cooperació per dur a terme
competències pròpies de la Generalitat de Catalunya que no s’adeqüen, en molts casos, al marc normatiu vigent i a les garanties econòmiques previstes per als ens locals.
 
La delegació de competències es pot configurar de la manera que sigui, sempre que es transfereixin els recursos necessaris ja que els municipis petits no tenen possibilitat de generar recursos, i s’han de fer càrrec d’un servei que no poden finançar.

La delegació de competències ha de contenir una clàusula de revisió per fer un control en el temps. S’ha de fer un seguiment anual.

Certament, amb la delegació de competències la prestació de serveis és fa des de l’ajuntament perquè és més pròxim al ciutadà però li calen recursos per fer-ho.
 
Com s’han de finançar els serveis que presti l’ens local en virtut d’una competència delegada?
 
En qualsevol cas, la delegació no pot afectar la sostenibilitat financera de l’ens local i ha de garantir la suficiència financera de l’exercici de la competència.
 
La delegació de competències comporta necessàriament, per part de l’Administració delegant, la transferència dels recursos suficients a l’ens responsable de la gestió.
 
En general els ajuntaments creuen que assumeixen més competències de les que els pertoquen i que és impossible assumir-ne el cost real. 
 

3. Principis bàsics de la relació Generalitat de Catalunya-Administració local
  • Principis que han de regir les relacions entre la Generalitat de Catalunya i els governs locals
  • Fórmules de resolució de conflictes
     
o Cal regular uns principis orientadors de les relacions entre els governs locals i el Govern de la Generalitat de Catalunya, per exemple:
 
a) La lleialtat institucional respecte a l’exercici de les competències que corresponen a altres administracions. 
 
b) La informació recíproca, principalment quan l’activitat desplegada pot tenir una especial incidència sobre l’àmbit competencial d’altres administracions.
 
Es posa de manifest la necessitat de simplificar la normativa de forma adaptada al territori, ja que es posa en evidència el desconeixement de la realitat dels municipis petits a l’hora de legislar.

Es denuncia la rigidesa de determinades normatives pel que fa a l’àmbit rural, que condiciona negativament les possibilitats de creixement en aquest àmbit. En aquest sentit es fa esment, entre d’altres, de la Llei d’urbanisme, que cal canviar-la i flexibilitzar-la.

Es demana que les regulacions s’adaptin a la realitat i la idiosincràsia del territori, i que es simplifiquin els tràmits perquè, per exemple, la tramitació administrativa dels ajuts és molt feixuga i exigent per als municipis petits.

També sol·liciten que s’exigeixi als organismes que han d’informar de determinades actuacions municipals que compleixin els terminis establerts, perquè en municipis petits la manca de compliment comporta problemes importants.

En definitiva, caldria més flexibilitat a l’hora d’aplicar normativa, i una discriminació positiva a favor dels municipis petits.
 
c) La cooperació, la col·laboració i l’assistència recíproques per al millor compliment de les funcions que corresponen a les altres administracions.
 
Aquest deure s’estén a la tramesa dels documents presentats pels ciutadans davant de qualsevol Administració a la institució competent per raó de la matèria.
 
o Les relacions entre els governs locals i el Govern de la Generalitat, segons el mandat estatutari, correspon al Consell de Governs Locals de Catalunya. En aquest sentit, caldria desenvolupar una comissió mixta Govern de la Generalitatgoverns locals.
 
Així mateix s’hauria de clarificar el sistema de comissions i consells en què actualment participen els ens locals.

En aquest sentit, un cop s’hagi clarificat la relació de comissions i consells, és necessari que totes les que continuïn vigents, que afecten directament l’exercici de competències per part dels ens locals, es constitueixin i duguin a terme les funcions encomanades per les lleis.
 
o El sistema de distribució de competències comporta conflictes sobre l’abast d’aquestes i sobre el cost dels serveis. Per aquest motiu, es proposa valorar l’oportunitat i la conveniència de crear un organisme públic encarregat de resoldre els conflictes competencials entre la Generalitat de Catalunya i els ens locals, amb les degudes garanties d’independència i imparcialitat a l’hora de prendre les seves decisions, atenent al perfil professional dels membres que l’integren i les decisions del qual tindran valor jurídic, i no només consultiu.
 
Les relacions entre la Generalitat i el món local s’han de basar en la lleialtat institucional de forma recíproca. Ara bé, la idea de creació d’un organisme públic per resoldre conflictes entre la Generalitat i el món local es considera interessant sempre que aquest es defineixi com un organisme imparcial, independent i no polític.
No només ha de ser un òrgan mediador, sinó que hauria de tenir capacitat per resoldre conflictes de competències.

 
4. Principis bàsics de la relació entre els ens locals
  • Cooperació i col·laboració entre ens locals
  • Encàrrecs de gestió de serveis i altres fórmules
  • El Consell de Governs Locals
     
o Els municipis poden delegar als ens supramunicipals (comarques, àrees metropolitanes i vegueries/diputacions) l’exercici de les seves competències perquè siguin gestionades en comú amb altres municipis, sense perjudici que es puguin formalitzar els convenis de col·laboració i cooperació corresponents en els termes que preveu el marc normatiu vigent.
 
o Quan no es consideri necessària la delegació de competències per gestionar els serveis municipals, també es pot estudiar la viabilitat de formalitzar els encàrrecs de gestió als ens supramunicipals, d’acord amb els instruments que les lleis disposen.
 
Les fórmules de mancomunitat, consorci, així com les de la cooperació mitjançant un conveni han estat útils per a la prestació de serveis i cal mantenir-les. No obstant això, els ens que no hagin d’estar operatius durant molt de temps haurien d’extingirse, en un termini raonable.
 
o El Consell de Governs Locals és una institució de la Generalitat de Catalunya que preveu l’article 85 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006. En aquest òrgan són representats els municipis i les vegueries de Catalunya de manera proporcional a la població i el territori. La funció del Consell és representar els interessos dels municipis i vegueries, participar en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afecten les administracions locals. En formen part els presidents dels consells de vegueria, l’alcalde o alcaldessa de Barcelona i els presidents de les entitats municipalistes més representatives, fins a un total de 100 membres. Mentre no es creïn les vegueries i els consells de vegueria, en seran membres els presidents de les diputacions provincials.
 
o La regulació actual del Consell de Governs Locals hauria de desenvolupar-se i determinar criteris que garanteixin la representativitat i proporcionalitat territorial i  demogràfica al Consell cada cop que s’hagi de renovar i preveure’n l’operativitat gestora. És necessari que els ajuntaments petits hi siguin representats, per tal de reflectir la realitat territorial.
 
Els participants recolzen la necessitat que l’elaboració de les normes que afectin els municipis compti amb la participació de persones que coneguin el territori. Per això demanen que es tingui en compte la veu del municipalisme per tal que no es tramiti o s’aprovi cap norma que afecti els interessos dels ens locals que no hagi estat revisada pel Consell de Governs Locals. 


*A la propera edició, el 30 de juny, publicarem l’"Àmbit de treball número 4: Nova governança".