Àmbit de treball número 5: Innovant la gestió pública local
Membres del grup de treball



Contingut de l’àmbit de treball número 5. Innovant la gestió pública local
 
1. Tipus de gestió
2. Implantació i prestació del servei
3. Govern obert
4. Contractacions
5. Ens instrumentals de l’Administració local
6. Innovació en la gestió
7. Innovació i administració digital


1. Tipus de gestió
 
1.1 Serveis públics locals: programa d’actuació dels serveis
 
Podem concebre el servei públic local com aquell que acumula les característiques de (a) tractar-se d’activitats de prestacions tècniques que dóna utilitats a uns usuaris, (b) que es regeixin per criteris de generalitat i igualtat, (c) sota les condicions de continuïtat i regularitat en el temps, i (d) finalment declarada per la legislació com a servei públic o assumida per l’entitat local en l’àmbit de les seves competències. Si un
servei no es troba dins aquests supòsits no es considera servei públic.
 
La discutida Llei de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (Llei 27/2013 LRSAL) en vista de la Sentència del Tribunal Constitucional 41/2016 de 3 de març modifica la LBRL tot reduint competències i serveis municipals sota el criteri de «una administración una competencia» i afirma que la LBRL 1985 genera «complejidad, desconcierto, difumina responsabilidad». Així mateix, accentua el control sobre la despesa, les hisendes i la consolidació fiscal. Finalment, consolida els principis d’eficiència, estabilitat i sostenibilitat financera.
 
La LRSAL ha acabat significant un retrocés en el poc marge d’autonomia de què disposaven les entitats locals en la LRBRL, especialment en la prestació de serveis públics. Igualment, amb el pretext d’una redefinició i reclassificació de les competències municipals s’ha posat de manifest una voluntat inequívoca de recentralitzar competències a favor de l’Estat. El resultat a tantes cotilles imposades per la legislació estatal ens ha de fer replantejar quin model de desplegament de serveis volem, i si ens decantem per apropar-los al màxim al ciutadà sota els principis de subsidiarietat, descentralització i proximitat que fixa la Carta europea de l’autonomia local.
 
Es nega el principi general “una Administració, una competència”: és millor compartir i cooperar entre administracions per aconseguir una millora en la gestió. Hi ha una aposta clara a mancomunar serveis i recursos humans.
 
1.2 Serveis obligatoris i serveis essencials

La LBRL marca quins són els actuals serveis obligatoris dels municipis.
 
Actualment són serveis obligatoris en tots els municipis l’enllumenat públic, el cementiri, la recollida de residus, la neteja viària, l’abastament domiciliari d’aigua potable, clavegueram, l’accés als nuclis de població i la pavimentació de les vies públiques.
 
En els municipis amb una població superior als 5.000 habitants a més a més: els parcs públics, la biblioteca pública i el tractament de residus.

Pel que fa als que travessen el llindar dels 20.000 habitants cal afegir-hi: la protecció civil, l’avaluació i la informació de situacions de necessitat social i l’atenció immediata a persones en situació d’exclusió social, prevenció i extinció d’incendis i instal·lacions esportives d’ús públic.
 
El municipis amb una població superior als 50.000 habitants s’hi suma: el transport col·lectiu urbà de viatgers i el medi ambient urbà.
 
Per a tots els municipis amb una població inferior als 20.000 habitants serà la diputació provincial o una entitat equivalent (en el cas de Catalunya els consells comarcals o les mancomunitats) la que coordina la prestació dels serveis següents: la recollida i el tractament dels residus, l’abastament d’aigua potable a domicili i l’evacuació i el tractament de les aigües residuals, la neteja viària, l’accés als nuclis de població, la pavimentació de les vies urbanes i l’enllumenat públic.
 
Pel que fa als serveis bàsics, entesos com aquells que el municipi es fa propis per raons de necessitat vital per als ciutadans, aquests han estat posats en dubte arran de l’arribada de la LRSAL. Es podran desenvolupar si (1) no hi ha risc per a la sostenibilitat financera de la hisenda local, (2) no es produeix l’execució simultània del mateix servei amb una altra Administració, (3) es disposa d’un informe previ vinculant de l’Administració competent per raó de la matèria (que marqui la inexistència de duplicitats) i de l’Administració que tingui atribuïda la tutela financera (sobre la sostenibilitat financera de les noves competències).
 
Cal revisar el món competencial local de manera global, evitar solapaments i ajustar les competències en un marc territorial òptim, sense oblidar un finançament bo i adequat.
 
És important veure les necessitats dels municipis i fer un estudi per definir millor el nivell de competències de les diverses realitats municipals. Els ajuntaments són l’Administració que pot prestar els serveis amb més coneixement, però cal tenir present que les realitats municipals són molt diverses i, en conseqüència, les necessitats dels serveis de cada municipi no són uniformes, fet que fa que no es pugui adoptar una única solució.
 
A més, els ajuntaments es veuen obligats, en nombroses ocasions, a prestar serveis que no són competència dels ajuntaments, però que la ciutadania reclama que es prestin. Per tant, s’hauria de revisar el model de competència i el finançament d’aquests serveis i les competències pròpiament dites. 
 
Per tant, s’ha de revisar i clarificar el marc competencial del món local: no solapament, principi de subsidiarietat o compartir (mancomunitat o consorci) però amb un finançament adequat. A l’hora de realitzar l’ordenació competencial no s’ha de valorar únicament el nombre d’habitants, sinó també l’extensió territorial i el nombre de nuclis dependents.
 
Cal una normativa que faci referència a la realitat actual, no la de 1985.

La cartera de serveis municipal és una bona eina bàsica, perquè tots els ciutadans, visquin on visquin, han de poder disposar d’uns determinats serveis bàsics que han de ser per a tothom. Ara bé, cada municipi ha de tenir capacitat de decisió i autonomia per prestar aquells serveis extra que consideri millors, d’acord amb la realitat del seu propi municipi. En aquest cas, s’ha de valorar la possibilitat d’introduir recàrrecs en impostos per afrontar aquests tipus de serveis.
 
Les competències municipals o competències mínimes han d’estar fixades. Les competències mínimes s’han de poder assumir amb els recursos o transferències econòmiques provinents de les administracions superiors i, a part, el municipi ha de poder disposar dels seus impostos directes o indirectes. L’ajuntament ha de tenir la capacitat d’ampliar les seves competències i poder oferir serveis extra als ciutadans, i
aquests serveis s’han de sustentar econòmicament amb els recursos provinents de l’esforç fiscal dels veïns.
 
L’Agrupació d’Entitats Municipals Descentralitzades de Catalunya proposa ampliar les competències de les EMD. El Fòrum Comarcal de l’ACM també s’ha mostrat partidari d’ampliar les competències en favor dels consells comarcals. Nosaltres ens remetem als documents detallats que han presentat ambdues entitats perquè s’estudiïn i es tinguin en consideració a l’hora d’elaborar un nou marc normatiu del govern local català.
 
1.3 Gestió directa dels serveis públics
 
Quant a la gestió dels serveis públics la LRSAL també s’ha posicionat a l’hora d’ordenar que «els serveis públics de competència local hauran de gestionar-se de la manera més sostenible i eficient». En qualsevol cas, cal que la facultat d’establir el sistema de gestió dels serveis públics correspongui a la potestat d’autoorganització dels ens públics.
 
La gestió directa es pot classificar en dos grups: si és prestada per una sola Administració o bé si hi participen dues administracions públiques o més de dues.
 
En el cas de gestió directa prestada per una sola Administració pública, aquesta pot ser (a) a càrrec de la pròpia entitat, (b) d’un organisme autònom, (c) d’una entitat pública empresarial amb els condicionants de la LRSAL o (d) d’una societat mercantil amb capital social íntegrament públic de l’ens amb els condicionants de la LRSAL.
 
Actualment només es pot fer ús de les opcions (c) i (d) quan quedi acreditat mitjançant una memòria justificativa elaborada a aquest efecte que són més sostenibles i eficients que les previstes per les opcions (a) i (b), per a la qual cosa s’han de tenir en compte els criteris de rendibilitat econòmica i recuperació de la inversió. A més a més, a l’expedient hi ha de constar l’assessorament i el suport tècnic rebut per tal d’acreditarho
davant del ple.
 
I, per altra banda, la gestió directa prestada per dues o més administracions públiques pot anar a compte de (a) mancomunitats, (b) consorcis amb els condicionants de la LRSAL, (c) d’una societat mercantil amb capital social públic i la participació de diverses administracions i (d) de convenis entre administracions.
 
La subscripció de convenis i constitució de consorcis ha de millorar l’eficiència de la gestió pública, eliminar duplicitats administratives i complir la legislació d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera. La constitució d’un consorci només pot tenir lloc quan la cooperació no es pugui formalitzar a través d’un conveni i sempre en termes d’eficiència econòmica.
 
Es proposa determinar un catàleg de serveis bàsics i que aquests es donin a través de la gestió directa per tenir un millor control, però en aquest últim punt no hi ha consens.
 
S’hauria de valorar més la funció de les mancomunitats i els consorcis, ja que estan infravalorats, principalment, pel paper important que han adquirit els consell comarcals, que en tot cas estan indefinits.
 
Definir clarament la funcionalitat i els serveis que han de prestar els ens supramunicipals i la clarificació de les competències pròpies dels ajuntaments.
 
1.3.1 Remunicipalització
 
Darrerament ha quallat, dins la visió pública i política de les administracions locals, una reivindicació positiva de la gestió de la res publica com a font originària del seu propi sentit. Per això estem assistint a una onada de canvi de gestió indirecta dels serveis públics a una gestió directa que produeix la mal anomenada remunicipalització. El nom correcte d’aquesta operació és el de reinternalització dels serveis, atès que la remunicipalització s’avindria al fet de recuperar un servei que s’havia privatitzat i que, per tant, no s’estava gestionant des de l’Administració pública, i que no és en la gran majoria de casos en què s’empra remunicipalització.
 
Aquesta remor ha vingut fortament impulsada per un marc mental que fixa la voluntat de dotar de més transparència la gestió pública, i de voler allunyar-la de la xacra de corrupció i de l’ombra de sospita de la gestió dels serveis públics locals cabdals participats per entitats privades (i de lucre). Així doncs, el fenomen de la remunicipalització pretén prestigiar el control directe de la gestió per part de les administracions, tot desplegant la potestat d’autoorganització, guanyant marge de decisió i sostraient el poder de control, en bona mesura, de grans corporacions.
 
Cal recordar que aquestes operacions no recuperen serveis privatitzats, sinó de gestió mixta, indirecte o concessionada, però que no han deixat d’estar sota titularitat pública i sempre sota l’obligació de control per part de l’Administració. Aquests processos es traslladen principalment a l’opinió pública amb discursos de base ideològica i que apel·len a objectius ecològics o sostenibles i d’exaltació dels valors públics, que criden
a la sensibilitat ciutadana i a dibuixar una millora en la qualitat dels serveis públics.
 
Però la presa de decisió del model de gestió sempre s’ha d’acompanyar d’anàlisis tècniques rigoroses i objectius que avalin amb dades quantificables la millora en l’eficiència, eficàcia i qualitat en la prestació del servei públic amb el canvi del model de prestació del servei.
 
En la presa de decisions objectives per un canvi de gestió cal preveure un seguit de condicionants com: (a) la diversitat del servei i la seva complexitat tècnica, (b) la dimensió del municipi, (c) la situació financera de l’ajuntament concret per poder afrontar la inversió necessària, (d) la relació contractual vigent del servei atenent a l’extinció de la relació contractual/administrativa i a una possible indemnització, (e) el grau de satisfacció ciutadana del servei i la percepció de qualitat, (f) la situació concreta de la reinternalització del servei preveient possibles conflictes de lliure competència, (g) el dret intern el principi de subsidiarietat i proximitat, (h) el dret extern la regla de la despesa i de sostenibilitat financera i (i) les dificultats de gestió del personal com la lògica protectora dels col·lectius laborals públics.
 
1.4 Gestió indirecta de serveis públics
 
Hi ha cinc tipus de supòsits per prestar els serveis de manera indirecta: (a) la concessió, (b) la gestió interessada, (c) el concert, (d) la societat mercantil amb capital social mixt publicoprivat i (e) la societat cooperativa.
 
Es regula sota les Directives de la Unió Europea 2014/23 sobre l’adjudicació contractes concessió, 2014/24 sobre la contractació pública i 2014/25 sectors exclosos (aigua, energia, transports i serveis postals).
 
Les causes dels principals problemes en la gestió indirecta dels serveis tenen bona part de les seves causes en disposar i utilitzar els mecanismes de control que l’Administració pública té sobre l’operador privat que participa o gestiona el servei. En aquest àmbit les administracions locals tenen un recorregut de millora que pot repercutir en un servei més eficient, més econòmic i de més qualitat.
 
El servei ha de ser el centre de la nostra atenció i ha de ser prestat amb qualitat i eficiència. No hem de fer del “qui” el presta el centre d’atenció. Els serveis públics sempre són de titularitat municipal. Serà més eficient i de qualitat que alguns serveis els presti directament l’Administració local i en altres casos serà millor que els presti un ens instrumental o una concessió administrativa.

1.5 Exercici d’activitats econòmiques
 
L’exercici d’activitats econòmiques és la possibilitat d’acció pública que es defineix per intervenir en mercat sobre base de béns produïts o activitats desenvolupades, sense contingut prestacional en connexió directa amb competències locals. Els ens locals poden exercir iniciatives econòmiques en règim de lliure concurrència en el marc de l’economia de mercat. L’activitat ha de respondre a l’interès públic local.
 
La manera jurídica pot ser a través d’un organisme autònom, una societat mercantil de capital públic o mixt o una societat cooperativa. L’entitat resultant tindrà autonomia financera i de gestió, sens perjudici dels controls i les mesures de coordinació de l’ens local matriu.
 
Les entitats constituïdes per a l’exercici d’activitats econòmiques s’han de sotmetre a les mateixes regles i condicions que les altres empreses concurrents al mercat i tindran prohibit l’accés a ajudes que suposin avantatges econòmics. La lliure competència serà un factor clau per no entrar en conflicte amb el món privat i evitar així disfuncions.
 
La gestió indirecta i l’externalització porten problemes de control (p. ex.: serveis d’aigua); una possible solució: la remunicipalització, però no tots els municipis tenen la mateixa realitat i pot implicar una càrrega excessiva. En tot cas, si es dóna la remunicipalització caldran mitjans, formació i personal qualificat i especialitzat (tècnics).
 
En els municipis petits la remunicipalització resulta complexa i la prestació externa és bàsica.
Alguns ponents han considerat que no cal una remunicipalització, sinó que el que cal és establir uns mecanismes de controls forts i exigents en el moment de la contractació, especialment sobre les empreses multinacionals i, sobretot, respecte dels serveis bàsics.
 
També es posa de manifest que cal fer una autocrítica perquè, molts cops, darrere una mala gestió el que s’amaga és una deixadesa de funcions de l’Administració titular del servei. Molts cops els incompliments dels contractes de les concessionàries o de les empreses que gestionen algun servei públic només es constaten en el moment en què es prepara la renovació d’aquesta concessió i no en moments anteriors.

Es remarca la necessitat d’establir uns plecs clars i concrets.
Per tant, cal analitzar els pros i contres que hi ha en la gestió tant directa com indirecta dels serveis, però buscant sempre una prestació eficient del servei públic (hi ha casos de gestió pública totalment ineficients). En conseqüència, cal disposar d’un marge d’elecció de sistema o fórmula de gestió més adequada al servei i al cas en concret.


2. Implantació i prestació de serveis
 
2.1 Procediment per a la creació, organització i supressió de serveis
 
La Llei municipal i de règim local de Catalunya estableix que els ens locals tenen plena potestat per constituir, organitzar, modificar i suprimir els serveis de llur competència, d’acord amb la legislació de règim local i altres disposicions aplicables.
 
Per la seva banda, el vigent Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals preveu també, la potestat per crear, modificar i suprimir els serveis que siguin competència seva, d’acord amb la legislació vigent.
 
Tant l’una com l’altre remeten, per tant, a la legislació de règim local aplicable. Actualment els municipis gestionen serveis derivats de diferents tipus de competències: les pròpies, les delegades i les distintes a les anteriors. Tal com s’ha fet esmentat, pel que fa als serveis que el municipi es fa propis per raons de necessitat vital per als ciutadans, però que no li han estat atribuïts per llei, aquests han estat posats en dubte arran de l’arribada de la LRSAL.
 
Segons la LRSAL només es podran desenvolupar aquests serveis si (1) no hi ha risc per a la sostenibilitat financera de la hisenda local, (2) no es produeix l’execució simultània del mateix servei amb una altra Administració, (3) es disposa d’un informe previ vinculant de l’Administració competent per raó de la matèria (que marqui la inexistència de duplicitats) i de l’Administració que tingui atribuïda la tutela financera (sobre la sostenibilitat financera de les noves competències).
 
Així mateix, tant la Llei municipal com el Decret fan referència als serveis de la seva competència, que es diferencien dels serveis públics mínims obligatoris, perquè l’habilitació de la prestació d’aquests deriva directament de la Llei, en aquest cas de la Llei reguladora de les bases de règim local.
 
Els municipis han de prestar obligatòriament els serveis mínims i n’han de garantir la continuïtat tot i que, en determinats casos en què el compliment sigui impossible o molt difícil, es pugui tramitar un expedient de dispensa de la prestació en els termes que disposa la normativa catalana.
 
La Llei 16/2015, del 21 de juliol, de simplificació de l’activitat administrativa de l’Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d’impuls de l’activitat econòmica afegeix un nou article, el 69 bis, al Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, per establir un procediment voluntari per a la suspensió temporal de la prestació de determinats serveis per part dels municipis, i en l’apartat segon manifesta que «[...] Els municipis poden suspendre, excepcionalment i de manera temporal, la prestació d’activitats i serveis públics que els atribueix una llei sectorial de Catalunya si es troben en una situació d’insuficiència de recursos en termes de capacitat fiscal. La suspensió en cap cas no pot afectar els serveis mínims establerts per l’article 67 [...]».
 
La modificació introduïda, per tant, únicament permet la suspensió temporal en el cas de tractar-se de serveis derivats de competències pròpies, atorgades per una llei sectorial catalana. No es poden suspendre unilateralment els serveis mínims, ni tampoc els serveis derivats de competències distintes de les pròpies o de les atribuïdes per delegació, perquè en aquest cas, atès els requisits establerts per la LRSAL, o bé ja no s’haurien pogut establir o bé caldria suprimir-los.
 
A part dels serveis mínims i dels derivats de competències pròpies i de les delegades, els municipis poden ampliar la seva cartera de serveis o prestacions públiques, sempre que es compleixin les exigències de sostenibilitat financera i manca de duplicitats però, en aquest cas, les haurien de finançar amb els seus propis recursos.
 
La revisió del model competencial local ha d’ésser una oportunitat per repensar els serveis que han de prestar els municipis en funció de la seva capacitat i de les necessitats existents en el seu territori, per poder emparar, via atribució de competències pròpies per part de la normativa sectorial catalana, determinats serveis i prestacions, ja que estar sota el paraigua de les competències pròpies comporta un règim jurídic diferent de la possibilitat d’establiment o manteniment dels serveis derivats de competències diferents d’aquestes. Com a contrapartida, l’atribució
comportaria un correlatiu finançament dels serveis i les activitats que derivin de les competències pròpies que es decidissin atribuir per part del Govern de l’Estat.
 
Pel que fa a l’establiment del servei, la normativa actual disposa que poden exercir la iniciativa els òrgans competents dels ens locals i els veïns, per si mateixos i/o mitjançant les entitats o associacions legalment constituïdes per vetllar els interessos veïnals, quan actuïn en defensa dels que els siguin propis. En aquest cas, s’ha d’acompanyar la petició d’una memòria justificativa que fonamenti la necessitat o conveniència de l’establiment del servei.
 
La creació d’un servei s’ha d’instrumentar mitjançant una memòria justificativa, un projecte d’establiment i un reglament que determini el règim jurídic de la prestació.
 
L’article 160 del Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals (ROAS) regula el procediment per a l’establiment dels serveis d’acord amb el qual l’expedient instruït s’ha de sotmetre a informació pública pel termini de trenta dies, mitjançant anuncis que s’insereixin en el butlletí oficial de la província, el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya i el tauler d’anuncis de la corporació. Simultàniament, s’ha de donar audiència als interessats i a les entitats que, si s’escau, han exercit la iniciativa.
 
El ple de la corporació, amb la resolució prèvia dels suggeriments formulats, ha d’acordar l’establiment del servei, n’ha d’aprovar el projecte d’establiment i el reglament que el regula, i ha de preveure els efectes econòmics que se’n deriven, en especial, en el pressupost.
 
Arran de l’entrada en vigor de les noves lleis de procediment administratiu comú de les administracions públiques i del règim jurídic del sector públic caldria revisar el procediment establert per adaptar-lo als requisits establerts.
 
Així mateix, amb l’entrada en vigor de la Llei de transparència catalana, que reconeix a les persones el dret a l’ús d’uns serveis públics de qualitat reconeguts, amb caràcter general, per la legislació de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya i, específicament, per les lleis reguladores de les diverses activitats públiques, caldrà revisar el que era l’organització d’un servei públic fins ara,
per adaptar-lo a aquestes previsions.
 
L’Administració pública i els municipis han de garantir que els serveis de la seva competència es presten en unes condicions mínimes i raonables de qualitat, i han d’incloure cartes de servei en el marc regulador dels serveis públics bàsics, les quals han d’establir, com a mínim:

a) L’organització i la forma de gestió del servei.
b) La identificació dels responsables de la gestió.
c) Els estàndards mínims de qualitat del servei desglossats, si escau, per categories
de prestacions, i els indicadors i els instruments per a avaluar-ne l’aplicació.
d) Les condicions d’accés.
e) Els drets i deures dels usuaris.
f) El règim econòmic aplicable, amb indicació de les taxes i els preus públics que siguin aplicables, si escau.
g) Les vies de reclamació utilitzables.
h) Les vies utilitzables perquè els usuaris puguin obtenir informació i orientació amb relació al servei públic.
 
Les cartes de servei tenen naturalesa reglamentària. El contingut de les cartes de servei és vinculant per a l’Administració i els usuaris, i pot ésser invocat en via de recurs o reclamació.
 
Els consells comarcals, els municipis de gran població i els consells de vegueria han d’aprovar les cartes dels serveis de competència municipal que gestionin, d’acord amb el que determina la legislació de règim local.
 
Pel que fa a la supressió dels serveis, els serveis locals que no tinguin caràcter obligatori poden ser suprimits per motius d’interès públic justificats documentalment, d’ofici o a iniciativa dels veïns, per acord del ple de l’ens local.
 
L’acord de supressió ha de ser objecte d’informació pública prèvia a la finalització del funcionament del servei, i s’ha de donar el tràmit d’audiència abans de l’adopció de l’acord.

2.2 Reglaments de serveis 
 
Pel que fa a la reglamentació del servei els ens locals han d’acordar, de manera expressa, la creació del servei públic local i, si s’escau, regular-lo per reglament abans de començar a prestar-lo. El Reglament ha de determinar les característiques i la manera en què s’ha de prestar el servei, i hauria d’incorporar tots els requisits que estableixen les normatives aprovades.
 
En l’accés als serveis públics i en la utilització d’aquests s’ha de respectar el principi d’igualtat en relació amb totes les persones que compleixen els requisits de la reglamentació del servei.
 
Si les característiques o la naturalesa del servei ho permeten, els ens locals han d’establir les tècniques de participació dels usuaris en el desenvolupament dels serveis públics, per tal de garantir llur funcionament adequat i llur millora.
 
2.3 Garantia del servei públic local
 
Actualment, els municipis han de prestar, com a mínim, els serveis establerts com a obligatoris; quan un municipi assoleix el nivell de població que implica l’ampliació dels serveis mínims ha d’implantar-los dins de l’anualitat següent a aquella en què el nombre d’habitants hagi superat el límit poblacional segons l’última rectificació anual del padró.
 
Els veïns poden exigir-ne la prestació i, si s’escau, l’establiment del servei públic corresponent.
 
En la determinació dels serveis que han d’exercir els municipis quan aquests derivin de competències pròpies atribuïdes per lleis catalanes, caldria tenir en compte les diferències entre els municipis del país per evitar els plantejaments actuals que han portat a atribucions de competències lineals i uniformes. Així mateix caldria que els mateixos municipis, en funció de la seva situació i capacitat, poguessin decidir si
deriven la gestió dels serveis cap a altres àmbits supramunicipals.
 
Ara bé, el fet que els municipis puguin decidir si els seus serveis es gestionen en un àmbit supramunicipal, ja que no tots els municipis catalans tenen la mateixa capacitat de gestió, caldria que, sobretot els municipis petits, tinguessin assegurada l’assistència supramunicipal, i per tant convindria determinar quins són els àmbits supramunicipals que han d’assumir la gestió de serveis municipals.
 
D’altra banda, d’acord amb el que disposa el Decret 208/2015, de 22 de setembre, del procediment per obtenir els informes previstos en l’apartat 4 de l’article 7 de la LRBRL, els ens locals poden continuar prestant els serveis públics o desenvolupant les activitats que exercien, a l’entrada en vigor de la LRSAL, derivats de competències distintes de les pròpies i de les atribuïdes per delegació, sempre que, amb la valoració
prèvia dels ens locals, no incorrin en supòsits d’execució simultània del mateix servei  públic i quedi garantida la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda municipal, i sempre que l’ens local tingui garantida la prestació dels serveis mínims obligatoris.
 
En les prestacions de serveis, la figura del consell comarcal és bàsica.
Els consells comarcals només tenen raó de ser quan poden oferir assessorament tècnic o de gestió als ajuntaments i, sobretot, en municipis petits i en els territoris de muntanya, però, pel que fa als grans estan sobredimensionats en la seva representació i hi ha massa traspassos de diners.
 
2.4 Direcció i control del servei públic
 
Correspon als ens locals la potestat de direcció i de control del servei públic, que comporta l’exercici de la potestat de modificació i la inclusió implícita de la clàusula d’actualització del servei d’acord amb els estàndards econòmics i socials que hagi establert el Govern de l’Estat en la planificació que s’hauria de fer de manera consensuada amb el món local.
 
El Govern de l’Estat hauria d’avaluar i inspeccionar la prestació dels serveis, i assegurar la presència municipal també en els òrgans d’avaluació.
Així mateix, tal com disposa la Llei de transparència catalana, els usuaris tenen el dret d’ésser consultats periòdicament i de manera regular sobre llur grau de satisfacció pel que fa als serveis públics i les activitats gestionades per l’Administració pública.
 
L’Administració responsable del servei objecte de consulta ha d’establir els indicadors d’acord amb els quals s’han d’elaborar les enquestes i la periodicitat de les consultes.
 
Les consultes a què és fan referència s’han de fer preferentment als usuaris del servei, sens perjudici que puguin tenir abast general en el cas dels serveis bàsics, i garantint sempre l’anonimat dels participants.
 
L’instrument que s’ha d’utilitzar amb caràcter general per fer l’enquesta i per rebre les opinions dels usuaris és el portal de la transparència. A aquest efecte, el portal ha de contenir un espai específic, del qual s’ha de fer publicitat en general i, específicament, als centres i espais on es presta el servei. El portal de la transparència ha de publicar el resultat de les enquestes.
 
Finalment, caldrà que es tingui en compte en la revisió de la implantació i gestió dels serveis públics que els ciutadans tenen el dret de fer propostes d’actuació o millora i suggeriments amb relació al funcionament dels serveis públics, i que l’Administració els ha de donar a conèixer i ha de reconèixer i fer públiques les iniciatives ciutadanes l’aplicació de les quals comporti una millora substancial dels serveis públics.
 
L’avaluació de serveis s’ha de fer abans, durant i després de la prestació de serveis, tenint en compte tots els indicadors. És necessari un control de la prestació dels serveis i dels seus resultats.

Organització dels serveis municipals:
 
La garantia de l’establiment dels serveis tècnics municipals està en funció de la dimensió de la població.
 
Proposta:
  • Els ajuntaments de menys de 5.000 habitants disposaran de serveis tècnics organitzats comarcalment.
  • Els ajuntaments de més de 10.000 habitants assoliran competències plenes d’organització dels serveis municipals, amb alguna excepció de complexitat tècnica o d’àmbit (sanejament, transport, activitats, urbanisme, etc.), especificats per les lleis sectorials.
  • Els ajuntaments d’entre 5.000 i 10.000 habitants comptaran amb la cooperació comarcal per als serveis tècnics més complexos.
  • En els àrees molt poblades (metropolitanes) apareixen nous serveis municipals que només poden gestionar-se de forma compartida (transports, política territorial comuna, etc.). 
  • Determinades competències són supramunicipals per naturalesa (sanejament, residus, etc.). 
  • Derivació de la gestió dels serveis a ens supramunicipals. Caldria que els mateixos municipis, en funció de la seva situació i capacitat, poguessin decidir si deriven la gestió dels serveis cap a altres àmbits supramunicipals.
 
3. Govern obert

3.1 Principis del govern obert
 
Avui s’imposa l’exigència a les administracions públiques d’articular els mecanismes necessaris per obrir el seu govern a la ciutadania. La justificació d’aquesta tendència oberturista sobre la base d’una total transparència en el desenvolupament de les responsabilitats públiques i del retiment de comptes no s’entén sense les turbulències que han afectat la confiança dels ciutadans envers la política i les institucions, incloses
malauradament, les administracions locals. L’adaptació a aquesta exigència és irrenunciable i el món local, en la mesura de les seves possibilitats, ha d’apostar decididament en aquesta direcció.
 
Aquesta transformació, però, no ha de quedar-se en eines i objectius merament reactius. Han de ser entesos com una oportunitat per modernitzar, de manera integral, la manera com els ens locals es relacionen amb la ciutadania a la qual serveixen.
 
Aquest nou Govern obert, doncs, suposa tractar les noves exigències de la ciutadania: més dades obertes i més accessibles, foment de la participació ciutadana i retiment permanent de comptes. Per aquest motiu, cal fer front a dos eixos estratègics: la transparència que apodera els ciutadans de tal manera que, posteriorment, poden involucrar-se en l’interès públic mitjançant la participació ciutadana i, en l’àmbit local,
reconfigurar internament (dins la mateixa estructura) i de forma externa (altres administracions, tercer sector, ciutadans, etc.) l’ens local per abraçar la col·laboració a tots els nivells del seu desenvolupament, i tots tres suportats sobre eines TIC.
 
La transformació suposa una nova manera de relació i requereix, de les administracions locals, el compromís necessari per afrontar un canvi cultural i organitzatiu en el desenvolupament de la seva acció de govern. No es tracta de donar dades. Es tracta de modificar automatismes consolidats a tots i cadascun dels nivells decisoris i executors del dia a dia institucional reorientant i integrant el retiment de comptes permanent i transversal envers els ciutadans i articular, conseqüentment, els mitjans, les aplicacions i els recursos que ho facin possible.

3.1.1 Transparència
 
Integrar la transparència al món local no consisteix a oferir dades (o no només). Cal facilitar-les, sí, però amb la suficient antelació i accessibilitat per facilitar el seu tractament a qui ho vulgui, i el consum a la ciutadania. De manera complementària, les dades que s’han d’obrir no són tan sols les que tenen relació amb l’execució administrativa de l’Administració pública sinó que també les que afecten, de manera transversal, tot l’ens: informació de caràcter institucional, econòmica i financera o d’elaboració de normativa.
 
Un altre concepte és el de dades obertes. La transparència ens remet a les dades que s’ofereixen i que estan relacionades amb la informació resultant de l’actuació (què fa, com s’organitza i què fa —a nivell executiu i normatiu—) de l’Administració pública. De manera complementària, les dades obertes són les resultants del tractament estadístic de totes aquestes dades (indicadors, valors acumulats i desagregats per interessos, àmbits de treball, etc.).
 
3.1.2 Participació ciutadana
 
Si el compromís de possibilitar el diàleg amb la ciutadania és ferm i, per tant, amb el Govern obert, la participació ciutadana esdevé imprescindible. La transparència permet la direcció unidireccional de la informació però, per garantir l’intercanvi i la corresponsabilitat, esdevé imprescindible procurar les eines necessàries per habilitar que el canal d’informació sigui bidireccional i, en conseqüència, permetre la recepció i
gestió d’inputs per part de la ciutadania, a títol individual o col·lectiu, que enriqueixin el procés de decisió entorn la res publica.
 
L’habilitació de canals d’intercanvi ha d’anar acompanyada de l’assumpció i integració de respecte i presa de consideració envers la implicació ciutadana en el disseny, l’execució i l’avaluació de les polítiques públiques impulsades pel món local. El foment de l’esperit crític constructiu de la ciutadania i la seva implicació en l’interès general  suposa, a més, la possibilitat d’establir amb més facilitat un contacte directe amb la detecció de necessitats i demandes de la ciutadania.
 
El ciutadà ha de ser el centre de totes les decisions, de tal manera que l’organització administrativa local ha d’anar cap a la regeneració democràtica, la participació, la transparència i el govern obert.
 
3.1.3 Col·laboració

El procés de fer accessibles les dades obertes i fomentar la participació de la ciutadania en els afers públics ha d’anar acompanyada d’una transformació estructural de les administracions públiques que permeti garantir la correcta eficàcia i eficiència com a govern obert.
 
I aquesta nova manera de fer és transversal: cal millorar les estructures i els canals de presa de decisió fins i tot dins de l’arquitectura institucional pròpia, propiciant els mecanismes que permetin la coordinació i col·laboració entre les unitats d’un ens públic, i s’integri la presa de decisions col·laborativa i amb cooperació transversal. De la mateixa manera, en l’àmbit extern, cal organitzar-se per permetre l’accés a la
informació (departaments de difusió, centralització de les dades estadístiques en unitats ad hoc, unitats dedicades a les bústies d’interacció amb la ciutadania, xarxes socials, etc.).

3.1.4 Les TIC i el govern obert
 
La transició interna i la integració real en el procés cap al Govern obert no es pot abordar sense les possibilitats que ofereixen les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC). En tots els àmbits d’interès del Govern obert, les TIC han de jugar el paper de facilitadors del flux d’informació i interacció, i el personal de l’ens local ha d’estar format en el seu ús per permetre’l.
 
Pel que fa a la Transparència, les TIC permeten l’accessibilitat a tota la informació institucional de potencial interès per a la ciutadania, des de la mateixa actuació institucional, la situació econòmica financera amb detall de les operacions econòmiques, etc., fins a eines més dinàmiques de difusió de l’activitat corporativa, com les que permeten la participació activa de la ciutadania o els blogs. Quant a les dades obertes, es tracta de simplificar i fer accessibles i tractables els repositoris de la informació d’interès generada.
 
Pel que fa a la participació ciutadana, les tecnologies en permeten la participació directa i moltes possibilitats: portals de participació en línia, portals o aplicacions d’accés a la informació que permeten una interacció, les xarxes socials, etc. En aquest cas, es trenca la barrera de l’acció de difusió unidireccional i es permet el retorn per part del públic objectiu.
 
En el cas del foment de la col·laboració, les tecnologies permeten el treball col·laboratiu. Els ens hauran de fomentar aquesta pràctica i proporcionar els entorns i les aplicacions informàtiques que permetin l’intercanvi profitós entre professionals del mateix ens i, fins i tot, amb actors externs (altres ens públics, ciutadania, experts, etc.).
 
3.1.5 Nova governança
 
Tot i els anys que ja hem viscut en democràcia, i que el món local català ha millorat molt, encara hi ha camí per avançar pel que fa a la transparència en el funcionament de les nostres institucions, emmirallant-nos en els països més avançats del món. La participació ciutadana pren sentit en el marc del govern obert, que vol dir unificar, en una sola estratègia, la participació ciutadana, la transparència i les dades obertes.

Ha quedat acreditat que el simple compliment de la llei no significa transparència. Ser transparents vol dir posar a disposició dels altres —sense la pròpia intervenció ni l’establiment de requisits limitatius previs— l’accés lliure a les informacions rellevants de l’activitat que es porta a terme així com especialment dels seus propòsits, causes i efectes. Això no obsta que, en el traspàs de dades, aquestes no puguin ser ordenades
per tal que tercers les puguin utilitzar i comprendre.
 
La transparència no es pot limitar a les grans accions públiques. S’ha de poder trobar en tot l’exercici de l’Administració pública de manera global. Els passos que hem anat donant en aquesta direcció com a país sempre han anat encaminats a aconseguir que l’activitat dels poders públics s’hagi de sotmetre a l’escrutini ciutadà. La nova Llei de transparència aprovada pel Parlament de Catalunya, per exemple, ha suposat un pas importantíssim per solidificar aquests principis.
 
Però des del món local som també conscients dels nombrosos reptes que ens suposa la transparència, que sovint demana de més recursos dels existents per tal de ser realment efectiva; aquesta realitat la perceben especialment les entitats locals més petites, que sovint tenen menys capacitat que les grans per tal de desenvolupar en plenitud les disposicions vigents, i necessiten un suport i una adequació que hem de
poder treballar entre tots.
 
A més, entenem que ser transparents no és només complir les obligacions legals establertes, com ja es fa per exemple amb la publicitat total i clara de totes les retribucions dels càrrecs de govern, directius i funcionaris, o amb el control dels béns patrimonials dels càrrecs de govern i directius; ser transparents demana un pas més, demana que les institucions locals tinguem una actitud veritablement transparent de cara a la ciutadania, que s’ha de reflectir en cadascuna de les nostres actuacions concretes.
 
3.1.6 Retiment de comptes

Un altre aspecte on encara hi ha camí per millorar avui el trobem en el de retiment de comptes: els plens municipals, per exemple, tenen encara un ampli marge de millora per tal d’esdevenir espais on la ciutadania conegui les decisions de pes que es prenen al seu municipi, així com informació diversa que pugui ser del seu interès; hem de trobar nous mecanismes i canals que permetin que les decisions importants siguin no
tan sols conegudes sinó també treballades, madurades i compartides amb la ciutadania. Conseqüentment, cal incorporar l’avaluació de les polítiques públiques — resultat i impacte—, el passar comptes, en el dia a dia de les institucions municipals, i informar-ne de manera transparent la ciutadania.
 
En el mateix sentit, tot i que hem avançat molt quant a participació ciutadana en el món local, sovint no aconseguim superar un primer nivell de consultes a òrgans de participació per tal d’arribar al conjunt de la ciutadania. Ja fa anys que des del món local treballem per tal que els consells de participació, que sovint deriven cap a fòrums unidireccionals i poc participatius, esdevinguin espais més potents a partir de propostes variades com els consells oberts, l’assemblea del municipi o els pressupostos participatius; la varietat del nostre mon local ha de caminar cap a
explorar i experimentar realitats multidireccionals, les quals s’alimenten entre si i legitimen la participació i l’acció resultant.
 
L’eclosió de l’era digital ha revolucionat a tots els nivells la capacitat d’aproximar la política als ciutadans. La multitud de plataformes per fer arribar els missatges i la varietat de canals de participació suposen una gran millora en la comunicació entre representants i representats; per exigir una participació ciutadana de qualitat cal partir de la base de disposar de ciutadans lliures i ben informats per tal que puguin escollir
d’acord amb el seu propi criteri. Guanya aquí tota la legitimitat del món el binomi creat recentment entre participació i transparència entesos com dos conceptes indestriables l’un de l’altre.

3.1.7 Regeneració democràtica
 
A més a més, el pòsit de quasi quatre dècades de governs municipals democràtic ha palesat algunes disfuncions pel que fa a la regeneració de les institucions, i ha generat un ric debat sobre possibles maneres d’aconseguir relleus naturals dels lideratges a les institucions, o sobre la conveniència de limitar el nombre de càrrecs que pot exercir simultàniament un electe, per posar dos exemples d’elements on hi ha un marge per avançar de cara a una regeneració democràtica que busqui referents en les democràcies més avançades del món.
 
Perquè, d’ençà de la restauració de la democràcia municipal, el grau de maduresa de la cultura política i cívica de la ciutadania ha anat en augment.. No es pot comparar el coneixement polític i institucional que té qualsevol persona avui del que es tenia als anys vuitanta o noranta. A aquest fet també hi ha contribuït, inesperadament, el període de crisi econòmica i institucional que s’ha viscut particularment a l’Estat espanyol.

El qüestionament de tot el sistema administratiu i polític per part de l’opinió pública ha estat esperonat per l’eclosió de nous moviments socials, els grans mitjans de comunicació i l’aparició de les xarxes socials.
 
Les relacions socials i personals s’han accelerat al segle XXI fins al punt de ser instantànies. La major repercussió dels esdeveniments polític en el dia a dia ha propiciat més exigència i pressió en l’engranatge de la gestió de la res pública. I si parlem del món local, aquell que és més pròxim a la ciutadania, aquest efecte encara s’ha multiplicat més per les inherents dinàmiques personals.
 
I és en aquest context que el món local pot i ha de donar una resposta valenta i compromesa, i exigir la signatura íntegra de la Carta europea d’autonomia local, per tal de propiciar l’elecció directa en totes les institucions locals, reforçar el seu caràcter democràtic i facilitar el retiment de comptes a la ciutadania.
 
El nostre món local pot aprofitar aquesta oportunitat per afrontar sense apriorismes un debat madur sobre els possibles mètodes d’elecció dels seus representants o sobre la durada dels seus mandats, pensant l’exercici del poder, de la gestió pública i la governabilitat en el context d’un nou Estat europeu modern i capdavanter, amb una ciutadania que vol poder exercir la democràcia de manera plena a l’estil del segle XXI.
 
3.1.8 Cartes de serveis
 
Les cartes de serveis són documents que constitueixen l’instrument a través del qual, òrgans, organismes i entitats de l’Administració informen els ciutadans i usuaris sobre els serveis que tenen encomanats, sobre els drets que els assisteixen en relació amb aquells i sobre els compromisos de qualitat en la seva prestació.
 
És ben cert que els temps actuals demanen que els dirigents públics explicitin el seu compromís amb el bon govern, l’eficiència, l’eficàcia i l’austeritat en el funcionament administratiu, entre altres principis. En aquesta línia els ciutadans volen instruments de compromís, de valoració i comprovació del compliment dels requisits i, finalment, d’una gestió valorada i de qualitat.
 
L’establiment d’objectius de qualitat a l’hora de prestar els serveis públics segons les competències i l’Administració local produeix un vincle entre els ciutadans i els administradors públics, crea confiança i dóna seguretat per tal d’assegurar el dret a la informació, a la participació i a la transparència.
Facilita l’exercici dels drets dels ciutadans com a prestatari del servei públic. Pot impulsar iniciatives de millora a l’Administració. Vetlla pel compliment per part de l’Administració dels compromisos contrets amb el ciutadà. Fa palesa la qualitat dels serveis prestats.
 
Les cartes de serveis acostumen a incorporar indicadors per tal d’avaluar periòdicament els objectius plantejats així com poder-los comparar amb estàndards acceptats entre administracions.
 
Aquest instrument ha de canviar la gestió dels serveis públics a l’hora de retre comptes, ha de permetre fer una revisió constant del funcionament administratiu i donar informació i ser transparent amb la gestió dels recursos públics. 
 

*A la propera edició 'Contractacions'.