Àmbit de treball número 5: Innovant la gestió pública local
Membres del grup de treball



Contingut de l’àmbit de treball número 5. Innovant la gestió pública local
 
1. Tipus de gestió
2. Implantació i prestació del servei
3. Govern obert
4. Contractacions
5. Ens instrumentals de l’Administració local
6. Innovació en la gestió
7. Innovació i administració digital

4. Contractacions

4.1 La contractació pública local com a objectiu, no com a mitjà

Quant a l’àmbit de la contractació pública hom té la sensació que el debat sobre la seva regulació, el seu ordenament jurídic, és quasi permanent. De fet, es tracta d’una esfera o matèria on les modificacions, les revisions i els avantprojectes no tan sols s’encadenen, sinó que se superposen. L’anàlisi d’aquests darrers anys n’és un bon reflex. En els últims set anys es pot considerar que hem tingut sis canvis substancials
de nova regulació en matèria de contractació, així com quatre modificacions sectorials que han impactat clarament en la normativa de contractació vigent en aquell moment.
 
Això sense atendre i tenir en compte la irrupció i entrada en vigor de les directives comunitàries, anomenades de quarta generació, publicades en el Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE) del 28 de març de 2014. L’impacte d’aquest bloc legislatiu comunitari, ha estat molt més elevat que el que va suposar les seves predecessores, les directives del 2004. Amb uns objectius més globals de la Unió Europea, alineats en
l’estratègia Europa 2020, on la contractació passa indefugiblement a posar-se en valor per aconseguir les fites de la citada estratègia comunitària.
 
Amb la publicació de les directives 23, 24 i 25 de 2014, la Unió Europea, al marge de reforçar el rol estratègic de la contractació pública, entronitzant-la com a pseudopolítica pública en si mateixa, fa el pas de no només promoure una harmonització neutre. De fet, utilitza aquest nou marc normatiu per incardinar, entre d’altres, la promoció de la simplicació o eficiència, una mirada o preocupació evident cap a les condicions socials, mediambientals, i la contractació de proximitat, sobretot a través de pimes dels poders adjudicadors europeus. Aquest últim aspecte és incorporat després de constatar la realitat d’un entorn econòmic definitivament consolidat com a global, o globalitzat.
 
En l’anàlisi prèvia a l’aprovació, i en diverses resolucions aprovades pel Parlament Europeu, la Unió Europea opta per fer una reflexió on no abandona un marc liberal pel que fa la contractació. S’opta per poques restriccions, però sí que conclou la necessitat d’estipular unes condicions de contractació més exigents. Aquestes exigències, sobretot circumscrites en situacions mediambientals o socials i amb una evidència: empreses adjudicatàries de països de fora de la UE, on els poders adjudicadors europeus no han estat tan observants amb aquestes condicions de protecció laborals, socials i mediambientals, provocant, de manera evident, escenaris de dúmping d’aquestes matèries. Finalment, una darrera constatació com a punt de partida dels darrers anys: la preocupació per assolir els preus baixos, tensionant les licitacions exclusivament per criteris d’adjudicació que resideixen exclusivament en el preu, ha agreujat aquesta situació.

4.2 Procediments i contractes de major incidència en els governs locals
 
Atesa la configuració molt nombrosa i variada dels òrgans de contractació de l’Administració local, és necessari fer algunes consideracions prèvies:
  • La demografia i capacitat administrativa dels governs locals és un factor rellevant per entendre els mecanismes de contractació existents i futurs.
  • Amb el mapa i la distribució competencial actual sembla necessari donar també a aquesta resposta de manera asimètrica.
  • La majoria d’ens locals tenen com a ús o procediment més habitual el que s’anomena com a contracte menor, per raó de quantia.
  • La incorporació d’un procediment negociat, per raó de quantia va ser suprimit a mitjan 2016.
 
Semblaria indispensable, ateses les consideracions abans expressades, l’adaptabilitat de la normativa o els procediments de contractació a la realitat local i, sobretot, dels òrgans de contractació locals. Per aquest motiu, malgrat que la seva regulació resideixi en la contractual general, o fins i tot si s’optés per una regulació en l’àmbit del règim local, seria convenient preveure, entre d’altres, procediments abreujats per a determinats contractes menors, on malgrat que es garantissin el principis rectors de la contractació es doni també facilitat a l’òrgan de contractació local perquè els pugui utilitzar.

Podria ser també una bona opció, malgrat la càrrega negativa i la poca negociació que efectivament s’havia produït, entendre que uns determinats “procediments negociats” haurien de seguir existint en la regulació local. Així mateix, esdevé important estendre la utilització, que es tracta en el proper apartat, de les tècniques de racionalització a l’esfera local. Probablement s’hauria d’entendre que la utilització d’aquests instruments per part de la multitud d’òrgans de contractació de tots aquells objectes contractuals que són homogenis hauria de ser molt més estesa, o fins i tot, afavorida per un marc on determinats subministraments tinguessin més incentius la seva contractació mitjançant aquests instruments.
 
4.3 Especialitats de les normes de contractació en el món local
 
És en aquest marc on la contractació està d’actualitat quasi com a política pública en si mateixa. I en aquest ecosistema institucional, els òrgans de contractació dependents dels governs locals estan cridats a fer, i segurament a fer més: assolir determinats objectius que impregnen aquest nou marc jurídic que situa, en el cas de la UE ,el seu impacte econòmic en la gestió mitjançant la contractació pública de quasi el 20% del PIB.

Per tant, en els darrers temps ha anat quallant el que es pot anomenar visió estratègica en la contractació local dels nostres municipis o governs intermunicipals: des de la proximitat i la subsidiarietat que suposa la implantació i gestió de l’Administració local, orientar la contractació cap a beneficis en pro de l’interès general, i no únicament complir la normativa procedimental.
 
Els governs locals poden actuar —han d’actuar encara més— com a governs en matèria de contractació, la contractació local permeti aconseguir objectius ambientals, d’investigació o desenvolupament local o, naturalment, aquells de component social.
 
Més concretament, afavorir no només uns preus el més econòmics possibles, sinó també que maridin la qualitat/preu del subministrament, bé o servei; trobant la millor solució, des d’una òptica de desenvolupament econòmic que consideri importants; la protecció i l’accés en la contractació l’accés de les pimes, o l’estructura econòmica de l’entorn, etc.
 
Queda com a permanent interrogant sobre la taula, la tècnica per donar resposta a aquestes necessitats: Amb un marc i una regulació general de la contractació pública però amb, o bé especificitats per als òrgans de contractació locals; o bé un marc general de contractació pública, amb un desenvolupament específic per als procediments més singulars.

4.4 Cap a un model de tècniques de racionalització de la contractació local

La necessitat de fer compres globals per aconseguir uns millors preus, i racionalitzar el sistema de la contractació pública mitjançant l’ordenació d’aquesta no és qüestionada per quasi ningú. Aquesta situació és reforçada per una realitat doble: la de la crisi econòmica i la de la “racionalitat i sostenibilitat financera” dels darrers anys. Aquesta situació ha fet del tot necessària una millor utilització dels recursos assignats als ens públics.

Aquest entorn, afegit a la necessitat de garantir la publicitat i transparència a la contractació pública, ha comportat que l’Administració faci un esforç per establir mecanismes, o promoure’n, per a la millora, l’optimització i l’eficiència dels serveis i les activitats d’interès general. Tot això, d’acord amb els principis de sostenibilitat, eficàcia i eficiència i, en particular, d’estalvi de recursos.
 
Per afrontar aquestes polítiques de compres globals, i com a alternativa a les formes tradicionals d’organització dels serveis de contractació, sorgeixen centrals de compres o centrals de contractació, així com altres mecanismes de contractació, molts dels quals provinents o de naturalesa privada: els acords marc i els sistemes dinàmics de contractació. És el que es coneix com a sistemes de racionalització de compres o
contractació. Aquests instruments o tècniques tenen com a finalitat simplificar i agilitzar els procediments de la contractació pública, fet que provoca estalvis econòmics mitjançant les economies d’escala, i exigeixen una necessària planificació de l’Administració local. Aquests mateixos instruments tenen una naturalesa heterogènia. 
 
L’acord marc és més assimilat a un pràctica jurídica privada i menys tancada; el sistema dinàmic, com una forma d’adjudicació de contractes, i les centrals de compres, com a unitats administratives especialitzades. A més, permeten actuar en polítiques sectorials d’una manera més contundent o coordinada (clàusules socials, ambientals, innovació tecnològica, valors ètics, etc.) mitjançant models de compra pública.
 
Amb l’existència d’un nombre important d’òrgans de contractació local, alguns dels quals sense capacitat efectiva de poder exercir de govern en la contractació, esdevé necessari accentuar o reforçar els mecanismes de cooperació interadministrativa en aquesta matèria. Així, la tendència dels darrers anys de crear sistemes d’adhesió o contractació locals, o centrals de compres especialitzades, probablement encara no ha finalitzat. Sembla un camí desitjable i probable l’existència de diferents centrals de compres locals (o sistemes d’adquisició centralitzats) especialitzades per l’objecte, o tecnificades per raó d’ús, amb la singularitat de l’existència de punts d’optimització, i de centrals de compres de caràcter no local, on en determinats fronts sigui possible ajuntar esforços amb les mateixes finalitats i objectius esmentats de les centrals de
contractació. Per tant, posicionaments com els que ha expressat algun acadèmic, o fins i tot, avantprojectes de la Llei de contractes, en el sentit de restringir les centrals de compres, o una limitació o un filtre excessiu de la seva adhesió, toparien amb allò ideal de l’existència de diferents centrals de compres per donar resposta a la realitat i les necessitats que han de cobrir els governs locals, i la seva necessària especialització.
 
Malgrat que la regulació dels procediments de contractació es basi en el règim general de contractació, els ponents consideren que:
 
  • S’haurien de preveure procediments abreujats per a determinats contractes menors.
  • Els “procediments negociats” haurien de seguir existint en la regulació local.
  • S’ha d’estendre la utilització de tècniques de racionalització a l’esfera local.
  • S’ha d’afavorir que hi hagi no només uns preus al més econòmics possibles, sinó també que maridin la qualitat/preu del subministrament, bé o servei.
  • S’ha de preveure que en les adjudicacions es pugui puntuar més a les empreses locals.
 
Per contra, no hi ha consens en quina hauria de ser la tècnica legislativa adequada per fer front a aquestes necessitats. És a dir, si cal introduir les especialitats en el marc d’una regulació general de la contractació pública, o bé cal un desenvolupament específic per als procediments més singulars.
 
4.5 Etiquetes socials, mediambientals i d’innovació

La denominació etiqueta, introduïda pel bloc comunitari, és entesa com qualsevol document, certificat o acreditació que garanteixi que les obres, productes, serveis, processos o procediments compleixen determinats requisits. En els darrers anys, i sobretot, com a producte de la crisi econòmica, les clàusules d’àmbits social han desplaçat les mediambientals, que fins al moment havien estat preeminents. 
 
Des que el 2001 la Comissió Europea va publicar una interpretació sobre la possibilitat d’integrar els aspectes socials en els contractes públics, l’expressió “clàusules o consideracions socials” inclou àmbits d’actuació molt heterogenis. Aquests engloben des del compliment de determinats drets fonamentals fins a l’aplicació de la legislació en matèria social, la reinserció de persones amb exclusió del mercat de treball o d’altres de positives contra situacions d’atur. Aquesta situació en l’àmbit social, heterogènia i diversa, té replicabilitat quan es consideren, encara que en menor mesura, clàusules mediambientals o que fan referència a la innovació.
 
La contractació pública, en el context de crisi econòmica global i degradació ambientals, ha de potenciar les actuacions que aportin valor al contracte i ajudin a aconseguir, segons l’estratègia Europa 2020, un creixement intel·ligent i no depredador amb els recursos naturals. El model demanda un desenvolupament d’una economia basada en el coneixement i la innovació d’un creixement integrador que fomenti una economia amb un alt nivell d’ocupació que afavoreixi la cohesió econòmica, social i territorial.
 
Una bona part de les novetats i els reptes en la contractació, especialment la local, és la d’integrar aquests factors en tot el cicle contractual. De fet, s’ha introduït recentment la necessitat de considerar en conjunt el cicle de vida de l’objecte contractual, ja sigui d’un subministrament, obra o servei, malgrat que no faci referència a les característiques materials de l’objecte. La compra pública ha de considerar tot els factors que intervenen en la mateixa oferta material, com són els factors ambientals de la producció, la comercialització i el reciclatge o destrucció, així com les condicions socials, laborals, i també de l’execució del contracte. Sembla que el repte és que ja siguin presents en el procés de selecció dels operadors o empreses contractistes que ofereixen, obres, serveis o subministraments amb l’objectiu de trobar una relació més equilibrada entre el preu i la qualitat, però al mateix temps, potenciant un model d’empresa amb responsabilitats cap al seu entorn, que hauria de redundar en
l’eficiència i qualitat de la prestació aportant una eficiència social, ambiental, d’innovació en el contracte.
 
Més enllà de com s’introdueixen totes aquestes mesures, i sobretot de si es poden arribar a internalitzar en tot el cicle contractual, serà també transcendent com es va dilucidant la introducció d’aquests clausulats en els dos moments més habituals: com a condicions especials d’execució, és a dir, com a obligacions contractuals, i abans que es presentin les ofertes, que el contractista ha de complir; o en els criteris
d’adjudicació, sense que siguin obligatòries per a les empreses licitadores, i que persegueix marcar una tendència en el canvi cultural dels operadors. S’apunta també a la fragilitat que suposa, en el cas de molts òrgans de contractació, l’avaluació i control de l’execució dels contractes (relacionat amb condicions d’execució sense control ni avaluació) per a una bona part de l’Administració local. 
 
En tot cas, queda com a repte pendent veure el grau de desenvolupament i recorregut que permetrà el terme etiqueta, introduït a la directiva de contractació.
 
Lentitud i excés de burocràcia en la licitació de serveis i obres públiques que fa que els processos s’eternitzin o, fins i tot, no es portin a terme en una legislatura. Els tècnics no s’aclareixen a l’hora de fer els informes i això fa que els tràmits s’eternitzin.
 
Així mateix, es considera que els informes dels tècnics (de l’ACA, del Departament d’Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació o de l’ajuntament) no haurien de ser vinculants, tot i que s’haurien de tenir en compte. La Llei no és realista.
 
La nova Llei de contractes obliga a licitar per molt poc volum, fet que provoca un sobrecost de burocràcia.
 
Es considera que en les adjudicacions es podria puntuar més les empreses locals (per exemple: per al manteniment elèctric d’un poble no es pot triar una empresa del mateix poble).
 
Pel que fa als mecanismes de control sovint es dediquen tots els esforços en l’elaboració dels plecs i s’oblida el control del seu desenvolupament.
 
Per tant, cal crear instruments o tècniques per tal de simplificar i agilitzar els procediments de la contractació pública.

*Cas pràctic d’eficiència en la contractació: la Central de Compres de l’ACM
 
L’Associació Catalana de Municipis i Comarques (ACM), a través del Consoci Català pel Desenvolupament Local (CCDL), ha consolidat la compra agregada de subministraments, béns i serveis destinats als ens locals amb quatre objectius (a) agregació de la demanda per aconseguir un bon preu, el millor possible, (b) expertesa a través d’un equip multidisciplinari que aprofundeix en la complexitat tècnica del procediment, alliberant els ens locals d’aquest requeriment, i que en fa el seguiment, (c) simplificació del procediment administratiu ja que només cal un acord del ple per adherir-se i estalviar-se el que s’anomena economia del procediment com és l’elaboració de nous plecs, licitacions, etc., i finalment, (d) la seguretat pròpia de garantir els principis de la contractació pública com la publicitat i la lliure concurrència, però també la transparència i el pas pels hipotètic REA (Tribunal Català de Contractes).
 
L’adhesió dels ens locals de Catalunya es fa a través del sistema d’adquisició centralitzada previst a l’article 205 del TRLCSP, mitjançant la figura de l’acord marc.
 
En aquests moments, hi ha vigents diversos acords marc a través dels quals els ens locals poden contractar els serveis que l’ACM-CCDL ha acordat mitjançant el procediment de compra agregada:
 
  • El servei d’assegurances. Mediació i assegurança de responsabilitat civil o alguna altra modalitat prevista en l’oferta de l’ACM. El servei d’assegurances és el pioner de la cartera de productes de l’ACM i està prou consolidat de manera que el nombre d’adhesions anirà creixent amb unes ràtios moderades pròpies de la maduresa de l’oferta. S’han adjudicat el servei de mediació d’assegurances i el servei de pòlisses d’assegurances amb la incorporació de cinc pòlisses que acompanyen la pòlissa de responsabilitat civil i patrimonial que fins ara tenia adjudicada l’ACM.
  • El servei del Pla de pensions. L’Associació Catalana de Municipis i Comarques i els sindicats CCOO i UGT van constituir l’any 2007 un pla de pensions adreçat als empleats i personal de l’Administració local de Catalunya, la gestió del qual es va encomanar al Banc Sabadell. 
  • El servei de subministrament elèctric ha recollit una adhesió molt quantiosa. S’ha obtingut una reducció dels preus de totes les tarifes i s’ha aconseguit que l’energia subministrada als ens locals sigui 100% verda des de l’abril del 2015. 
  • El servei de subministrament de gas es va licitar i es va adjudicar el darrer trimestre de l’any 2014 i compta amb un gran increment d’adhesions. 
  • El servei de subministrament de vehicles de serveis generals i policials.
  • Màquines multifunció. A través d’un acord de subministrament ofereix als ajuntaments la possibilitat de reemplaçar els equips ja obsolets aprofitant una selecció de equips d’acord amb el volum d’impressió previst i en dues modalitats: compra directa o mitjançant un contracte d’ús. S’ha demostrat que els equips multifunció aporten a les organitzacions la possibilitat de fer més eficient el procés documental, estalviant impressions amb la reducció conseqüent de paper i tòner, millorant la ràtio d’arxiu documental electrònic respecte l’arxiu físic.
  • El paper.
  • El servei Màquines tècniques i vehicles per brigada. S’inclouen les màquines per petites obres, vehicles de transport i elevació de càrregues i persones, i les màquines de neteja de vials i d’interiors.
L’Oficina de Seguiment de Contractes
 
L’Oficina de Seguiment de Contractes es va constituir el mes de maig del 2014 i actualment compta amb tres persones: un cap i dos gestors de contracte. El personal de l’oficina té coneixements en atenció al client i atenció telefònica, domini de les eines d’ofimàtica, una alta predisposició a la qualitat i habilitats destacades en treball en equip, empatia, actitud comercial i precisió, rigor i acompliment.

L’Oficina s’ha estructurat per desenvolupar les tasques següents (a) d’emissió i recepció de trucades telefòniques i correus electrònics en relació amb la comercialització i el seguiment dels contractes, (b) registre de les dades de l’activitat de comercialització i de seguiment a les aplicacions de l’empresa, (c) elaboració periòdica d’informes d’activitat, (d) control i gestió d’incidències i de les operacions, (e) elaboració de propostes i mesures correctores per millorar el procés i disminuir els riscos futurs i (f) control i seguiment dels indicadors propis del procés o dels acords
marc.
 
Dins del procés de seguiment de contractació es desenvolupen les actuacions de (a) registre de dades i arxiu físic, (b) el sistema de control i la gestió d’incidències, (c) el seguiment i el control de les operacions, (d) l’elaboració dels informes d’activitat i d’un calendari únic, (e) l’aplicació de gestió dels productes i serveis de compra agregada, i (f) la comunicació i difusió de les accions.
 
L’activitat de seguiment dels contractes comporta establir un contacte permanent amb els usuaris que ha de permetre conèixer les seves necessitats i també facilitar la resolució de les dificultats que puguin aparèixer. Aquesta tasca proactiva d’apropar-se a l’usuari té com a conseqüència immediata l’augment de les incidències en la gestió del servei. L’Oficina recull aquestes incidències per aprofundir en l’establiment de mesures correctores i per fer-les arribar a les empreses adjudicatàries amb l’objectiu d’afavorir i accelerar-ne la resolució.
 
El procés de contractació dels serveis i sobretot dels productes no és immediat. A partir del moment en què es produeix la contractació s’inicia un període que finalitza en el moment en què el producte es lliura a l’ens local. La qualitat del servei prestat es basa en gran mesura en l’acompliment dels terminis de lliurament i és per aquesta raó que s’ha implantat un sistema de seguiment i control de les operacions basat en la
declaració quinzenal, mensual o semestral de les operacions efectuades per cada una de les empreses adjudicatàries. La declaració semestral correspon als serveis de subministrament energètic i les assegurances, mentre que els vehicles i els equips d’impressió i de multifunció es gestionen mitjançant la declaració mensual o quinzenal, respectivament. Aquesta declaració diferencia l’estat de les operacions en tres grups
(a) contractat i servit, (b) contractat i pendent de servir i (c) interès demostrat i pendent de contractar.

D’aquesta manera, contrastant la informació declarada amb els usuaris, es vetlla per l’acompliment dels terminis de lliurament per part de les empreses adjudicatàries.

Informes d’activitat
 
El fet de treballar amb models de gestió de manera que l’acompliment dels objectius s’avaluï sobre la base del comportament d’un determinat conjunt d’indicadors obliga a estructurar la informació i presentar-la adequadament per poder fer el seguiment corresponent. La manera més comuna de presentar la informació és mitjançant l’ús d’un informe sintètic dels indicadors que detalla el valor actual, la comparativa respecte un període anterior i l’anàlisi de l’acompliment de l’objectiu.
 
Els informes d’activitat dels serveis tenen periodicitat mensual o semestral en funció del producte. El subministrament elèctric i de gas natural i el servei d’assegurances es detallen en informes semestrals, mentre que els vehicles policials i els equips d’impressió i de multifunció s’elaboren mensualment.
 
Els informes d’activitat dels serveis recullen les dades pròpies de l’activitat i diferencien el nombre d’ens locals adherits al acord marc i el nombre d’operacions realitzades.
 
Aplicació de gestió dels productes i serveis de compra agregada
Finalment, i com a suport de totes les actuacions descrites, s’ha desenvolupat l’aplicació Productes ACM, interconnectada amb la base de dades de l’Associació Catalana de Municipis des de la qual (a) s’enregistren les adhesions al sistema d’adquisició centralitzada i a cadascun dels diferents serveis de compra agregada, (b) s’annexa la documentació relativa a les adhesions, (c) s’enregistren les incidències i s’executen els informes corresponents, (d) s’enregistren les consultes dels ens locals en relació amb la Central de Compres i (e) s’enregistren les operacions realitzades dins de cada acord marc.
 
Model organitzatiu
 
El model organitzatiu de la Central de Compres implica tres nivells diferenciats: execució, supervisió i lideratge.

Estructura del model organitzatiu de la Central de Compres
 
 

S’elabora una descripció de l’estructura per tal de recollir de manera sistematitzada i sintètica un conjunt d’informació que explica què fan cadascun dels perfils (a) direcció, (b) supervisor de les licitacions, (c) supervisor dels contractes, (d) tècnic de les licitacions, i (e) gestor dels contractes.
 
Direcció. El propòsit general de la direcció és dirigir, coordinar i supervisar tota l’activitat de la central de compres, la qual ha de garantir l’adequada prestació dels nivells de servei, l’acompliment de les condicions contractuals i la seva qualitat. Pel que fa a les funcions, se n’estableixen unes de caràcter general, com: a) dirigir i coordinar l’acompliment dels objectius i establir la planificació anual, i b) aprovar la
implantació de tècniques de gestió de servei, de qualitat i de millores en els seus processos; i d’altres d’específiques: c) proporcionar el lideratge expert establint les directives que permetin aconseguir els objectius exigits pel CCDL en la contractació dels acords marc (facturació, nivell de servei i qualitat), d) aprovar els processos, les tècniques i els instruments associats a la preparació de la licitació, la gestió i el seguiment de contractes, i e) fer el control i el seguiment de l’activitat de l’oficina, assistir a reunions de seguiment i aprovar els informes de situació i progrés que es pressentin als comitès corresponents.

Supervisor/a de les licitacions. El supervisor/a de les licitacions té, per propòsit, coordinar i supervisar tota l’activitat de l’equip de licitacions, el qual ha de garantir l’acompliment del calendari d’acords marc definit anualment per la direcció, així com controlar les pròrrogues de tots els acords licitats. Pel que fa a les funcions de caràcter general destaquen: a) supervisar la preparació dels contractes, segons els objectius
establerts i b) assessorar i donar suport en la implantació de processos que millorin el servei, la qualitat i l’eficiència del seu equip; les de caràcter específic són: c) proporcionar el lideratge establint les directives a l’equip que permetin aconseguir els objectius exigits pel CCDL als acords marc (facturació, nivell de servei i qualitat, etc.), d) dissenyar els processos, tècniques i instruments associats a la licitació del acords,
e) fer el control i el seguiment de l’equip, assistir a reunions de seguiment i reporting d’informes de situació i progrés al comitè corresponent, i f) elaborar acords marcs en col·laboració amb l’equip en la creació de plecs tècnics i administratius.
 
Supervisor/a dels contractes. El propòsit general del supervisor/a dels contractes és coordinar i supervisar tota l’activitat de l’equip de gestió dels contractes, el qual ha de garantir l’acompliment dels contractes així com els nivells de servei i qualitat. Coordinar amb el supervisor de les licitacions el traspàs dels nous contractes així com de les pròrrogues. Igualment aquest supervisor ha de desenvolupar funcions de caràcter general tals com: a) fer el seguiment i control dels subministraments establerts als acords marc, b) identificar i crear indicadors de gestió per millorar l'eficàcia del servei, així com el seu seguiment. Les funcions específiques d’aquest lloc de treball són: c) proporcionar el lideratge establint les directives a l’equip que permetin aconseguir els objectius exigits per la corporació en matèria de qualitat i prestació del servei, d) col·laborar amb el personal de l’oficina per tal de realitzar les tasques del servei, e) detectar riscos que puguin afectar el bon funcionament dels
serveis, tant des d’un punt de vista qualitatiu com de costos o terminis, i reaccionar amb diligència, f) implantar procés de control i seguiment d’incidències i g) fer el control i seguiment de l’equip, assistir a reunions de seguiment i reporting d’informes de situació i progrés al comitè corresponent.
 
Tècnic/a de licitacions. El tècnic/a de licitacions té com a responsabilitat fonamental, controlar tot el procés de licitació, des de la preparació i seguiment del procés de creació i redacció dels plecs fins a la publicació i l’adjudicació. Com a funcions generals destaquen l’estudi de viabilitat dels serveis oferts, la redacció i aprovació de plecs i la publicació i adjudicació de la licitació. El tècnic/a en licitacions també desenvolupa les funcions específiques següents: a) col·laborar amb els gestors dels contractes per tal de millorar el funcionament del servei, b) detectar i preveure els riscos que puguin afectar el bon funcionament dels serveis i imposar les mesures pertinents als plecs, c) informar fefaentment la persona responsable del servei de l’evolució de les tasques encomanades i d) elaborar i complir el calendari anual de licitacions establertes pel Comitè Executiu de l’ACM.
 
Gestor/a del contracte. El gestor/a del contracte té, com a responsabilitat fonamental, aconseguir que s’acompleixin les prestacions establertes als acords marcs. I té com a funció principal fer el seguiment i control dels subministraments establerts als acords marc. Entre les funcions específiques destaquen: a) col·laborar amb el personal de l’oficina per realitzar les tasques del servei, b) detectar i preveure qualsevol risc que
pugui afectar el bon funcionament dels serveis, tant des d’un punt de vista qualitatiu com de costos o terminis, i comunicar-lo al responsable de l’oficina amb la deguda diligència, c) implantar un procés de control i seguiment d’incidències, i d) informar fefaentment la persona responsable del servei del progrés de les tasques establertes.

Model de gestió
 
La definició del model de gestió de la Central de Compres sustenta les premisses següents:
 
  • Un model de gestió és un patró de funcionament d’una corporació. Ha d’incorporar la visió, els valors, els objectius, els protocols d’actuació, els registres i els indicadors, i sempre s’ha de supervisar amb criteris d’eficàcia, eficiència i coherència.
  • Per ser eficients esdevé necessari treballar amb models de gestió, per aportar coherència entre els objectius, els processos utilitzats i els indicadors.
  • Els models de gestió aporten qualitat quantificable i certificable i permeten mantenir la competitivitat dels serveis oferts, i en la seva gestió quotidiana, eficiència i eficàcia, optimització dels recursos i, per tant, maximitzen el resultat obtingut a curt termini.
  • El model implantat ha d’implicar tots els nivells, per orientar, treballar de maneracoherent, estimular l’equip en la millora contínua i permetre mesurar el progrés i l’evolució de l’oficina. Per a un bon funcionament, el model de gestió ha de (a) ser multinivell, (b) coherent, (c) aportar i assegurar la qualitat de gestió, (d) integrar persones, definint el qui i el com, i (e) establir un procés que s’adapti a tots els serveis.
L’estructura del model de gestió de la Central de Compres implica dos nivells diferenciats: execució i control; els supervisors d’ambdós equips formen part de l’equip d’execució.

Estructura del model de gestió de la Central de Compres
 
 
El Comitè de Seguiment és un òrgan de gestió responsable del compliment dels objectius de la Central de Compres, amb els nivells de qualitat i terminis establerts, i adopta les mesures oportunes que es derivin dels informes de seguiment que presentin els supervisors de cada servei. El Comitè de Seguiment es reuneix setmanalment i es compon de la direcció més els dos supervisors.
 
Des del punt de vista estratègic, el Comitè de Seguiment és el responsable de donar compliment a les directrius generals durant la vigència dels serveis i del model econòmic. Des del punt de vista tàctic, ha de fer el seguiment detallat de l’evolució dels serveis prestats i dels nivells de qualitat acordats a través de l’elaboració d’informes de control i seguiment, del manteniment dels procediments operatius i de la coordinació tècnica general.
 
En la celebració de les reunions de seguiment es tracten els aspectes relatius a les propostes objecte de licitació, acordades anualment en un calendari, s’analitzen els  indicadors del servei fixats prèviament, així com els riscos detectats i es decideixen les mesures correctores que cal aplicar. A més a més, és l’espai per discutir les possibles modificacions del servei i l’assoliment i compliment dels objectius acordats. Es defineixen també les competències de cadascun dels membres del Comitè de Seguiment.
 
De l’anàlisi efectuada es pot concloure que, per a l’acompliment dels requeriments dels serveis, és necessari crear i utilitzar un conjunt de procediments, plantilles i documents de referència que permetin disposar de tota la informació rellevant dels serveis per poder analitzar-los, identificar-ne els riscos i fer el seguiment dels objectius principals.
 
La identificació dels indicadors més adequats, que permetin conèixer el funcionament del servei, permet valorar l’assoliment dels objectius i quantificar els resultats de la central de compres.
 
Cal que el procés de seguiment dels contractes sustenti el treball dels perfils professionals adequats, la informació i documentació pertinent, i les eines i tecnologies que donen robustesa i eficiència al procés. Aquest procés està íntimament lligat al procés d’elaboració de licitacions i a la vegada n’és la continuïtat. Aquest procés és l’encarregat de donar forma als nous serveis de compra agregada que incorpora el Consorci Català pel Desenvolupament Local (CCDL). En aquesta fase d’anàlisi, l’Oficina de Seguiment de Contractes participa com a transmissor de les necessitats, inquietuds i requeriments dels ens locals com a usuaris, atesa la proximitat derivada del contacte diari amb aquests.

La dinàmica pròpia dels acords marc derivats dels processos de licitació o de pròrroga fan que cadascun compti, anualment, amb dues fases perfectament diferenciades: la fase de llançament i la de renovació.
 
Mentre que la fase de llançament té una caràcter proactiu en què la difusió i la comunicació tenen un paper fonamental amb l’objectiu de concentrar i accelerar les actuacions de recollida d’adhesions al nou acord marc o a la pròrroga, la fase de renovació és més reflexiva, ja que té per missió corregir les ineficiències detectades per tal que les correccions s’apliquin en el moment de prorrogar l’acord marc i, si fos necessari, fins i tot proposar l’obertura d’un nou concurs en el cas que la pròrroga no es consideres oportuna.

Aquestes dues fases són compartides tant pel procés d’elaboració de licitacions com pel de seguiment de contractes i són el nexe d’unió entre els dos processos. 
 
5. Ens instrumentals de l’Administració local
 
5.1 Ens instrumentals al món local

La crisi econòmica i la imposada racionalització i redimensionament del sector públic local, així com la consolidació d’una decidida tendència cap a la transparència i bon govern de les administracions públiques, ha de ser interpretada, pel món local, com una oportunitat per definir, de manera objectiva i a la recerca permanent de les més altes quotes d’eficàcia i eficiència, la manera d’organitzar-se per servir millor als ciutadans.
 
És oportú, més enllà de les decisions imperatives a les quals molts ajuntaments han hagut de fer front en circumstàncies econòmiques adverses, revisar l’arquitectura institucional, mitjançant una avaluació acurada i a fons que permeti disposar d’una estratègia de futur, en termes globals i constructius, de com s’aborda l’assoliment d’un bon servei públic.
 
Aquesta avaluació, primer, i revisió, després, ha d’anar obligatòriament vinculada a la voluntat de donar resposta a les necessitats, en cadascun dels àmbits d’apoderament del món local, que la realitat i necessitats de cadascun dels actors del món local ha d’afrontar.

En aquest sentit, el món local ha de focalitzar els seus esforços a dissenyar una estructura que permeti les més altes quotes d’eficàcia i eficiència en el desenvolupament de les seves competències que inclogui, segons el cas, l’eliminació, reagrupació o, si s’escau, la creació d’ens instrumentals.

Ha estat una tendència generalitzada la creació i proliferació dels ens instrumentals a les administracions públiques catalanes, que la crisi econòmica que hem viscut ha portat a una exigent revisió i racionalització respecte les necessitats i característiques reals en el desenvolupament dels serveis públics. Aquesta revisió crítica de necessitats reals d’ens instrumentals no ha de condicionar l’obligatori nou disseny integral d’estructures institucionals.
 
Aprendre, doncs, dels errors comesos ens ha de permetre afrontar les necessitats actuals i futures, amb el compromís d’abordar com organitzem la prestació dels nostres serveis i l’execució de les nostres competències en termes objectius. En aquest sentit, els ens instrumentals han de poder ser l’eina que faciliti l’execució de serveis públics prestacionals o l’exercici d’activitats econòmiques, i alhora exigents en el retiment de comptes i la transparència en la seva gestió.
 
Els ens instrumentals han d’ajudar a assolir la consecució d’una Administració local moderna, oberta, eficaç, eficient i sostenible, i per fer-ho han d’afrontar un conjunt de reptes.
 
El problema dels ens instrumentals radica en el mal ús que se’n pot arribar a fer.

Les empreses mixtes han tingut moltes crítiques, però la solució no és eliminar-les, sinó corregir aquest mal ús, en el cas que es constati. S’han d’eliminar les irregularitats i establir un major control i transparència, però ben gestionats els ens instrumentals són una eina útil.

Per crear un ens instrumental caldria tenir en compte dos aspectes: l’especialització del servei i de l’activitat, i l’equilibri financer.

5.2 Reptes dels ens instrumentals

   5.2.1 Oportunitat

A l’hora de mantenir o crear un ens instrumental s’imposa l’obligació d’analitzar no només l’objecte que es pretén tractar sinó les característiques i l’abast del servei que s’ha de prestar, l’oportunitat en termes d’interès públic, l’anàlisi tranversal i objectiva en termes d’eficàcia i eficiència i, en qualsevol cas, la concreció de les pautes que regiran les relacions envers l’Administració local.
 
   5.2.2 Relacions Administració local – ens instrumentals

Les noves exigències en termes de transparència i informació pública en el desenvolupament de les administracions públiques exigeix una revisió dels canals de comunicació i coordinació entre l’Administració local i els seus ens instrumentals.

Aquests nous canals de comunicació i relació, fins i tot mitjançant òrgans transversals de treball, han de preveure la revisió sistemàtica dels objectius i l’orientació al control econòmic i de resultats.
 
   5.2.3 Planificació i orientació a resultats

La pròpia naturalesa dels ens instrumentals permet exigir rendiments permanents de comptes en el disseny (que hauria de ser compartit) de l’activitat, la planificació, l’execució i els resultats.

En aquest sentit, la planificació estratègica, així com el disseny d’uns adequats sistemes de seguiment d’execució (indicadors, plans estratègics, avaluacions d’impacte, etc.), sobre objectius estratègics i operatius i actuacions orientades a resultats, desagregades per cadascun dels nivells sectorialitzats de responsabilitat, esdevé una obligació.
 
Aquesta planificació suposa també una eina per incorporar, de manera permanent, una avaluació contínua i profunda que permeti la millora, també contínua, i el control —intern i extern— tant dels resultats com de la qualitat dels serveis prestats.

   5.2.4 Direcció i òrgans de govern dels ens instrumentals
 
Perfeccionar, d’acord amb els objectius de cada ens instrumental, la selecció i formació del personal directiu.

Les noves estructures de governança han de permetre repensar la política de selecció dels directius dels ens instrumentals i dotar el seu desenvolupament de les eines formatives adequades per poder exigir responsabilitats posteriorment.
 
De la mateixa manera, l’avaluació del desenvolupament i dels resultats permet la posterior i obligada exigència de responsabilitats al personal directiu, responsable de la consecució dels objectius i resultats planificats.

   5.2.5 Control

De la resta de línies de treball es desprèn, repetidament, la necessitat d’abordar de manera integral, atès que se n’han detectat en alguns casos, la proliferació d’ens instrumentals fora de l’abast del control (financer però també de desenvolupament) estipulat. Cal integrar les noves autoimposicions de transparència i retiment de comptes envers la ciutadania a l’hora de dissenyar les estructures del món local i, per descomptat, els ens instrumentals han d’incorporar-se a les obligacions de control de manera integral.
 
Aquest control, com s’indica anteriorment, ha d’anar més enllà del correcte desenvolupament financer i comptable. Si bé el control econòmic és imprescindible per recuperar la confiança en l’eventual conveniència d’articular i usar ens instrumentals per a la prestació de serveis, el control de desenvolupament ha de servir per integrar i consolidar una concepció de funcionament basada en la millora contínua generalitzada, però especialment convenient, en termes de l’eficàcia i eficiència en l’execució de les competències encomanades als ens instrumentals, amb el benentès que, fruit del control, les possibilitat d’assolir les fites que justifiquen la seva existència i oportunitat es veurien reforçades a curt termini.

6. Innovant en la gestió (model de gestió, organitzatiu, etc.)

6.1 La planificació estratègica i els nous reptes de la innovació en la gestió local

S’ha elaborat una radiografia a l’annex I. Institucions i projectes que excel·leixen en l’estudi de la innovació dels governs locals, que fixa un estat de situació de la qüestió a Catalunya.
 
El món local català té força reptes que considerem que s’haurien d’abordar per contribuir a la maduració d’un “bon govern local” a Catalunya, en el qual l’avaluació, la innovació i la millora continuada haurien de tenir un paper significatiu. A continuació n’apuntarem alguns. 
 
L’avaluació, la millora en la gestió dels serveis i les polítiques mitjançant el benchmarking i el desenvolupament de fórmules estructurades d’innovació pública aniran adquirint cada cop un paper més rellevant en els governs locals catalans. D’una banda, perquè les estratègies reformistes del sector públic en els països més avançats d’Europa subratllen la seva importància estratègica com a eines per estimular el
rendiment governamental, sovint sota l’impuls de la Unió Europea. I, de l’altra, perquè són instruments que permeten una presa de decisions públiques basada en les proves (és a dir, en allò que “funciona”) que la bona governança de les nostres administracions anirà exigint. Si tenim en compte la demanda social de transparència sobre el funcionament de les administracions i els processos de presa de decisió, així com de retiment de comptes de l’activitat del poder públic i de la gestió dels recursos públics que hi ha darrera la normativa de transparència i bon govern, sembla difícil pensar que no sigui així.
 
Al capdavall, el seguiment, l’avaluació de polítiques i el benchmarking de serveis són eines necessàries per donar sentit a la transparència i dotar-la de continguts. També és, alhora, una premissa necessària per a la participació ciutadana, que es pot veure privada de dades i elements essencials per al debat, si es troba davant administracions opaques. I, finalment, tant la transparència com la participació ciutadana són instruments indispensables d’una avaluació real de l’impacte i l’efectivitat de les polítiques, que resultaria incomplerta si no vingués acompanyada d’un debat públic que converteixi aquest instrument en un element de retiment de comptes i millora de les polítiques.
 
El legislador català ha començat a donar forma a aquesta concepció d’una bona governança, mitjançant diverses normes que van des de la Llei 26/2010 de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, que reconeix el dret de la ciutadania a uns serveis públics de qualitat i, a més, estableix que les administracions públiques de Catalunya han de tenir cartes de serveis a disposició dels ciutadans, les empreses i els professionals, fins a la Llei 19/2014 de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que fa un pas més
conceptualment, vinculant la gestió de la qualitat i les cartes de serveis, així com l’avaluació de les polítiques públiques, al bon govern i, més concretament, al dret a una bona Administració i a uns serveis públics de qualitat.
 
Amb l’aprovació de la Llei de transparència, les cartes de serveis esdevenen un instrument essencial per establir uns «estàndards mínims de qualitat i una definició clara de les condicions d’accés als serveis i dels drets i deures dels usuaris i de l’Administració». L’article 59 estableix que «els consells comarcals, els municipis de gran població i els consells de vegueria han d’aprovar les cartes dels serveis de competència municipal que gestionin, d’acord amb el que determina la legislació de règim local».2 Per tant, és probable que aquest instrument de gestió visqui una certa expansió durant els propers anys, com a eina al servei de la millora continuada de la gestió.
 
A diferència de les cartes de serveis, la regulació de l’avaluació permanent dels serveis públics resulta escassa i, de fet, té una aproximació molt limitada quant al seu objecte, al potencial i a la metodologia perquè basa el coneixement dels efectes i l’eficàcia d’un servei públic en la consulta i opinió dels seus usuaris, però alhora la norma ressalta positivament la importància de la millora contínua i de la cerca d’objectivitat amb l’establiment d’indicadors i de monitorització i de sistematització i, a més, estableix l’obligació de publicar els criteris i la metodologia per a avaluar el compliment dels plans i els programes i el resultat de l’avaluació, una vegada executats.
 
Ja sigui pel paper que tenen l’avaluació i la millora dels serveis i les polítiques en els estàndards de bona governança que subratllen la importància estratègica del rendiment governamental per al futur de les nostres societats democràtiques, per l’impuls normatiu que estan rebent progressivament per part del legislador català o per la pròpia evolució endògena de les iniciatives que ja existeixen en aquest àmbit, nascudes de l’interès propi dels governs locals, és probable que aquest àmbit de treball visqui una expansió durant els propers anys.
 
Amb l’objectiu de plantejar un procés de planificació estratègica políticament transversal, que permeti sumar esforços i evitar l’atomització d’iniciatives i projectes, a continuació presentem algunes propostes per a cadascun dels eixos de treball:
 
6.2 Eines per a la planificació estratègica
 
Continuarem a la propera setmana...