Àmbit de treball número 6: Finances locals
Membres del grup de treball



Contingut:

1. Millora dels ingressos tributaris locals
2. Establiment d’un nou sistema d’anivellament de recursos per a les competències pròpies que parteixi dels conceptes estatutaris de capacitat fiscal i de necessitat de despesa
3. Consideració de tots els nivells de l’Administració local (municipal i supramunicipal) en la definició del sistema de finançament
4. Tutela financera dels ens locals
5. Anàlisi de sistemes de finançament local d’altres països


1. Millora dels ingressos tributaris locals
 
   1.1 Introducció

El sistema tributari local actual està integrat per cinc impostos. Tres dels impostos són obligatoris (l’impost sobre béns immobles [IBI], l’impost sobre activitats econòmiques [IAE] i l’impost sobre vehicles de tracció mecànica [IVTM]) i dos potestatius, si bé s’apliquen a gran part dels municipis (l’impost sobre l’increment del valor dels terrenys de naturalesa urbana [IIVTNU] i l’impost sobre construccions,  instal·lacions i obres [ICIO]). El sistema tributari es completa amb les taxes i les contribucions especials que tenen una especial rellevància en el finançament d’activitats i serveis que beneficien a col·lectius determinats de contribuents. En aquest àmbit és també rellevant un altre ingrés de dret públic com és el preu públic, encara que no té la consideració de tribut. Cal tenir en compte també la potestat d’establir recàrrecs sobre tributs d’altres administracions.
 
Les dades relatives als ingressos dels ajuntaments catalans dels darrers exercicis es detallen en el quadre 2. La informació fa referència als drets reconeguts nets dels ajuntaments catalans en els exercicis 2011 a 2014 (vegeu el quadre 2 a la pàgina 17).
 
Per a una anàlisi més detallada de l’estructura dels ingressos i de les despeses del sector públic local a Catalunya es pot consultar la informació que figura sobre aquest sector a l’informe econòmic i financer del projecte de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2016 (document 1 de la part VII. Fons documental).

Com es pot observar en les dades analitzades, el model de finançament local es caracteritza per un nombre relativament elevat de figures tributàries, però amb escassa capacitat recaptatòria, amb l’excepció de l’impost sobre béns immobles, i, per tant, amb un protagonisme excessiu de les subvencions d’altres administracions, cosa que limita la seva autonomia financera.
 
Es proposa, per tant, augmentar la capacitat recaptatòria del sector amb un model que es fonamenti en dos grans impostos (un impost sobre la propietat i una participació en la imposició sobre les rendes de les persones físiques i jurídiques, és a dir, l’impost sobre la renda de les persones físiques i l’impost sobre societats o un impost local específic sobre l’activitat econòmica), que prevegi l’opció que els ajuntaments puguin establir recàrrecs a aquests impostos per millorar la seva autonomia i capacitat fiscal. El plantejament es completa amb millores de gestió en matèria de taxes i preus públics i un sistema d’anivellament de recursos a partir de la integració en un únic fons, el Fons de cooperació local de Catalunya, de les diferents subvencions existents en l’actualitat (que garanteixi els recursos necessaris per a la prestació dels serveis públics essencials i la reducció de les diferències d’ingressos per la concentració de l’activitat econòmica en determinats territoris), amb la consegüent reducció de les subvencions condicionades.
 
Els recursos obtinguts pel nou sistema de finançament local que es proposa han de suposar una millora dels recursos del sistema actual, encara que es redueixi el nombre de figures tributàries, en el context d’una administració local que ha d’atendre noves demandes socials. Els dos impostos sobre la propietat i sobre la renda que es proposen possibiliten un trasllat a la recaptació de l’evolució dels costos dels serveis de l’Administració local en millors condicions que altres figures tributàries, de caràcter més volàtil, que es poden gestionar de forma més adequada en l’àmbit del conjunt de Catalunya i que ha de ser objecte d’estudi en el marc de la reforma general del sistema tributari català. No obstant això, es proposa un trasllat progressiu entre els dos models tributaris que garanteixi el nivell d’ingressos i els recursos adequats per a cada municipi en funció del repartiment competencial que s’estableixi. També s’haurà de preveure la diferent tipologia de municipis, entre els quals hi ha el cas de la ciutat de Barcelona, que requereix un tracte diferenciat donada la seva capitalitat i nivell competencial, i els fenòmens metropolitans.
 
Així mateix, també s’han produït aquestes altres aportacions:
 
Alguns dels participants han plantejat el manteniment de l’ICIO, tot i ser un impost molt volàtil, però de forma que esdevingués un impost finalista, destinat a una despesa en concret. En canvi, altres creuen que els actuals ICIO i IAE no tenen valor i caldria substituir-los per altres figures tributàries.
 
També s’ha aportat la idea que si es manté l’IAE, aquest s’ha de regular de tal forma que es distribueixi entre els municipis afectats per l’activitat.
En el cas de mantenir-se l’IVTM, s’ha demanat que s’homogeneïtzin els coeficients que es poden aplicar a les quotes de l’IVTM, ja que actualment, fins i tot en poblacions veïnes, aquest tribut té imports molt diferents.
 
En les sessions de debat territorial, s’ha remarcat que el model de finançament local ha d’incorporar els aspectes següents:
 
Una normativa que tingui en compte el principi de diferenciació en el nou sistema de finançament. Per exemple, els municipis de muntanya i turístics necessiten solucions adequades i diferents respectant les seves particularitats.
 
Que la simplificació de figures impositives estabilitzi els recursos disponibles, sense reduir l’autonomia. En aquest sentit, es considera necessari ampliar el marge de gestió i decisió del municipi per modular la recaptació.
 
Que cal construir un nou model de finançament local en funció de les necessitats de despesa i de la capacitat fiscal. Cal anivellar després, en base a l’esforç fiscal estàndard i el cost dels serveis estàndard.
 
També hi ha hagut participants que han posat en dubte l’oportunitat de transformar l’actual IVTM en un impost verd, competència de l’Administració de la Generalitat.
 
Finalment, s’ha reclamat la idea que l’Administració local pugui fer efectiva la deducció de l’IVA, i, fins i tot, en algun cas, s’ha plantejat una possible participació en els ingressos provinents de l’IVA.
 
De les aportacions en línia, s’han recollit les propostes següents:
  • Cal aprofitar la capacitat normativa local per dissenyar polítiques fiscals pròpies, des de la perspectiva que aporti més qui més té i aplicant, en la mesura de les possibilitats municipals, la redistribució dels recursos per sostenir les necessitats col·lectives locals.
  • El nou model competencial ha d’assegurar la suficiència financera del consell comarcal. L’atribució directa de competències ha de comportar necessàriament el finançament genèric i suficient per garantir no només la prestació efectiva i de qualitat dels serveis locals, sinó també el funcionament general de l’administració comarcal. La prestació eficient i eficaç dels serveis i competències locals, d’acord amb els criteris de qualitat i de satisfacció de les necessitats territorials específiques, ha de garantir el compliment dels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera mitjançant el càlcul dels costos i llur impacte en els diferents ens locals i, en particular, del consell comarcal, a fi de poder-ne preveure un finançament just. En tot cas, els estàndards de prestació haurien de ser establerts pel Govern de la Generalitat de Catalunya, d’acord amb les especificitats territorials i materials que manifestin els consells comarcals. En definitiva, es tracta de fer efectiu el principi de suficiència financera, tal com està previst a l’Estatut (article 219 EC). 
  • Les competències mínimes s’han de poder assumir amb els recursos o transferències econòmiques provinents de les administracions superiors i, a part, el municipi ha de disposar dels seus impostos directes o indirectes. 
  • Els recursos municipals són justos en relació amb les seves competències, però no tots els pobles poden tenir els mateixos serveis. Les finances han d’estar controlades per una administració superior, per evitar que l’ajuntament tingui un dèficit excessiu i es gestionin malament els recursos públics. A favor de l’actualització del Cadastre amb la col·laboració dels municipis. Sempre cal gestionar-ho al costat de l’administració municipal, que és la més propera al ciutadà. Cal homogeneïtzar el cost dels serveis públics a la comarca.
  • Cal que la delegació reculli de manera obligatòria una memòria econòmica que reculli els costos de la prestació dels serveis per part de l’administració delegant i els de l’administració receptora. Per garantir que les delegacions estiguin acompanyades pel corresponent finançament, cal pagar per avançant. Si no hi ha diners, no hi ha servei. Per garantir la sostenibilitat financera de les delegacions amb el pas dels temps o fruit de canvis sobrevinguts, cal fer un seguiment continu del servei i avaluar cada any la relació de costos i serveis.
  • Cal revisar el sistema de finançament dels ajuntaments perquè puguin obtenir i gestionar els recursos econòmics adequats als serveis que presten i a les necessitats que tenen i no hagin de demanar ajudes a altres administracions.
  • És fonamental garantir la capacitat financera dels municipis per gestionar els serveis públics que siguin de la seva competència, i no haver de condicionar projectes bàsics de millora dels municipis a la concessió de subvencions d’altres administracions superiors. També s’han constatat les següents idees, una part important de les quals ja han estat reflectides a la ponència:
  • Cal un procés de simplificació i ordenació de tot el sistema impositiu, que faciliti la recaptació i també el compliment de les obligacions a la ciutadania. 
  • Cal integrar completament el sistema de recaptació, amb una autoritat única recaptadora, l’Agència Tributària de Catalunya, consorciada entre el Govern català i les institucions locals.
  • Cal modernitzar el procediment d’aprovació i control pressupostari.
  • Cal una gestió del pressupost molt més àgil, que alhora penalitzi el seu incompliment i fomenti una autonomia local responsable.
  • Cal introduir la idea de sostenibilitat al lligam entre competències i finançament.
  • El finançament local del futur hauria de ser sobretot de participacions en els impostos generals, partint dels fets impositius més lligats al territori, i amb capacitat decisòria parcial de les institucions locals, i allunyats en tot cas dels models d’estats centralistes. 
  • Cal un únic sistema de tributs que permeti que totes les institucions locals participin de tots els impostos. 
  • En aquest únic sistema de tributs, caldria mantenir alguns tributs estrictament propis del món local: sobre la propietat o els relacionats amb l’activitat econòmica al municipi.
  • Caldria fer menys condicionades les transferències d’altres administracions per augmentar l’autonomia local i per assegurar la solidaritat entre els diferents municipis.
  • Un sistema de tributs que permeti que els municipis petits guanyin poder de decisió i llibertat.
  • Cal un sistema de tributs que permeti augmentar la proporció de la despesa local respecte de la resta d’administracions, per tal d’assolir l’antic objectiu que el 25% de la despesa pública sigui municipal.
  • Cal que el 80% de la despesa local sigui municipal, amb transferència reglada de recursos del municipi a la comarca, quan gestioni serveis municipals, i evitar un sobrefinançament de les institucions locals supramunicipals que justifiqui el sistema de subvencions en cascada que pot provocar clientelisme i dependència. 
  • En els casos de col·laboració entre municipis per a la implantació de polígons industrials, equipaments o altres serveis, cal establir els mecanismes de contraprestació.
   1.2 Imposició sobre la propietat

Com ja s’ha dit, l’impost sobre béns immobles representa en el model actual més del 60% dels ingressos per impostos i més del 25% dels ingressos corrents. En el nou model s’ha de considerar la imposició sobre la propietat a partir de nous paràmetres.
 
La imposició sobre la propietat ha de continuar tenint un paper rellevant atès que una part significativa de la despesa pública local està constituïda per serveis a la propietat urbana.
 
   1.2.1 Millora de les competències de gestió tributària i participació en l’Agència

Tributària de Catalunya

Atesa la importància d’aquesta imposició en el sector públic local, ha de correspondre als ens locals la competència per a gestionar, recaptar i inspeccionar aquest impost, sens perjudici que la puguin delegar a altres administracions i que puguin participar en l’Agència Tributària de Catalunya per a coordinar aquestes funcions amb les competències tributàries de la Generalitat de Catalunya. L’Agència Tributària de Catalunya gestiona, liquida, inspecciona i recapta els tributs propis de la Generalitat de Catalunya i és l’àmbit que ha de permetre la col·laboració entre les diferents administracions tributàries catalanes.
 
Aquestes potestats tributàries han d’incloure la possibilitat d’efectuar un tractament diferenciat en funció dels usos de la propietat. En aquest àmbit es pot preveure també una regulació específica per a les propietats urbanes que constitueixen l’habitatge habitual del contribuent. S’ha de preveure igualment la possibilitat d’establir diferents trams (per sobre o per sota del valor cadastral mitjà de l’habitatge) per introduir en l’impost certs elements de progressivitat fiscal.
 
Cal preveure igualment, un major recorregut entre els tipus de gravamen mínim i màxim per tal de garantir un major grau d’autonomia financera.

La restricció actual desincentiva l’actualització periòdica de les bases fiscals i no té sentit si volem que la imposició sobre la propietat tingui un paper rellevant atès que, com ja s’ha dit, una part significativa de la despesa pública local està constituïda per serveis a la propietat urbana.

En aquest àmbit, en les sessions de debat territorial, s’han consolidat les següents idees:
 
  • Que cal millorar les competències de gestió tributària dels ens locals relatives al nou impost sobre la propietat.
  • Que s’ha de poder efectuar un tractament diferenciat en funció dels usos de la propietat. Per exemple, que les segones residències tributin més que les primeres residències. O per exemple, que els habitatges desocupats en situació anòmala tributin més que els habitatges que tenen l’ús d’habitatge, tal com preveu la normativa d’habitatge.
  • Així mateix, cal que s’hi puguin aplicar criteris de progressivitat, a l’hora d’establir els coeficients.
     
De les aportacions en línia s’han recollit les propostes següents:
 
  • Cal estudiar possibles fórmules noves de tributació de les finques que tenen ús d’explotació agrària i les terres ermes.
 
   1.2.2 Millora del sistema d’estimació dels valors cadastrals per garantir la capacitat recaptatòria d’aquest impost i per evitar els problemes d’equitat
 
La col·laboració entre les diferents administracions tributàries catalanes, en el marc de l’Agència Tributària de Catalunya, ha de ser especialment rellevant per a la creació i el manteniment de les bases de dades o registres cadastrals i d’informació sobre la propietat. Cal establir, per tant, les mesures necessàries per mantenir actualitzades les valoracions cadastrals amb l’objecte de garantir la capacitat recaptatòria d’aquest impost i evitar els problemes d’equitat entre els contribuents de municipis valorats en exercicis diferents. Les bases fiscals han de ser homogènies i s’han d’actualitzar de forma contínua. Es proposa una revisió anual amb l’aplicació de coeficients (independentment de les regularitzacions o correccions que es poden realitzar de forma continuada) i una revisió general cada 5 anys, en el mateix exercici per a tots els ens locals. Cal preveure també una millora del sistema d’estimació dels valors cadastrals. Aquest sistema ha de tenir com a referència el valor de mercat amb un coeficient corrector per reduir l’impacte de variacions sobtades a curt termini o sistemes que prevegin la periodificació de les variacions significatives de recaptació.
 
En les sessions de debat territorial, s’han remarcat els següents aspectes que ja conté la ponència:
  • Que cal una actualització cadastral a nivell nacional i actualitzacions periòdiques. El càlcul per a la revisió ha de fer-se de manera realista i tenint en compte l’ús i les característiques dels immobles.
  • Que és convenient una major participació de l’Administració local en el procés de revisió cadastral.
  • Que és necessari millorar el sistema d’estimació dels valors cadastrals per garantir la capacitat recaptatòria d’aquest impost i per evitar problemes d’equitat.

Així mateix, també s’han aportat noves idees com ara la necessitat de la unificació de les dades del Cadastre i les dades del Registre de la Propietat, per superar l’actual discrepància d’informacions en funció de la font d’informació de la qual provenen.

   1.3 Participació en la imposició sobre la renda

La participació del model actual en la recaptació d’impostos estatals dels municipis de més de 75.000 habitants no té el caràcter d’una autèntica cessió d’impostos perquè no atribueix competències als ajuntaments en matèria de gestió tributària ni de determinació del grau de pressió fiscal. Aquesta participació territorialitzada en la recaptació d’impostos estatals representa en el període considerat en el quadre 2 un 4% dels ingressos per impostos. Per garantir el principi de responsabilitat fiscal, cal atribuir les competències abans esmentades en matèria de gestió tributària i de determinació de la pressió fiscal, dins d’uns intervals que poden ser establerts per la normativa sectorial, i ampliar aquesta participació a totes les figures impositives que graven la renda generada en el territori (impost sobre la renta de les persones físiques i impost sobre societats o un impost local específic sobre l’activitat econòmica).
 
Aquesta font d’ingressos s’ha de preveure especialment en els municipis que, a més de prestar serveis a la propietat urbana (gravada per l’impost sobre la propietat abans esmentat), presten nombrosos serveis de caràcter personal, que guanyen protagonisme a mesura que augmenta el nombre d’habitants, a nivells molt inferiors al 75.000 habitants que preveu la normativa estatal actual Si existeix un pes considerable dels serveis de caràcter personal es pot considerar aquesta font addicional d’ingressos per completar els que s’obtenen de l’impost sobre la propietat comentat en l’apartat 1.2 anterior. Aquesta segona figura tributària pot fer augmentar significativament la capacitat recaptatòria d’aquests ens locals i és, per tant, un element que pot ajudar a dissenyar un sistema de finançament local que garanteixi al sector un elevat grau d’autonomia financera.
 
A diferència de la imposició sobre la propietat, la imposició sobre la renda no es fonamenta sobre el principi del benefici sinó sobre el principi de la capacitat de pagament. Per aquest motiu, aquesta figura tributària permet realitzar una funció redistributiva de més abast.
 
Com ja s’ha dit, es preveu una participació sobre totes les figures impositives que graven la renda generada en el territori (impost sobre la renda de les persones físiques i impost sobre societats o un impost local específic sobre l’activitat econòmica). Pel que fa a la possibilitat de gravar l’activitat econòmica a nivell local, cal tenir en compte les experiències d’altres països, com Alemanya (gewerbesteuer) i França (taxe professionelle), que graven l’activitat econòmica local de forma diferent a l’impost sobre societats (IS) i a l’IAE previstos en el sistema tributari espanyol.
 
La col·laboració entre les diferents administracions tributàries catalanes en l’àmbit de l’Agència Tributària de Catalunya és un element clau per garantir l’èxit d’aquesta fórmula, atès que la imposició sobre la renda ha de constituir també una de les font d’ingressos més rellevants de la Generalitat de Catalunya.
 
En les sessions de debat territorial s’ha plantejat l’opció de que tots els municipis, independentment de la seva població, haurien de participar en la cessió de la recaptació de l’IRPF i o de qualsevol altre impost estatal cedit.

També s’ha dit que caldria fer una simulació del que implicaria, per a cada municipi, aplicar un tram local de l’IRPF com a nova font de finançament, en substitució dels actuals tributs locals, que es qualifiquen com a tributàriament més febles. I s’ha expressat la idea que aquesta participació dels municipis en la imposició sobre la renda hauria de tenir en compte el principi de diferenciació. Aquesta idea, però, entra en contradicció amb el concepte d’anivellament de la necessitat de despesa. En el model de la ponència, la forma d’atendre la diferenciació és a través de l’anivellament.
 
   1.4 Taxes i preus públics
 
Com s’ha dit abans, el sistema tributari es completa amb les taxes i les contribucions especials que tenen una especial rellevància en el finançament d’activitats i serveis que beneficien a col·lectius determinats de contribuents. En aquest supòsit és també rellevant un altre ingrés de dret públic com és el preu públic, encara que no té la consideració de tribut.
 
Igual que en la imposició sobre la propietat, les taxes i els preus públics són ingressos de dret públic que es fonamenten en el principi fiscal del benefici.

D’acord amb aquest principi, el ciutadà contribueix d’acord amb la seva pròpia demanda de serveis públics o d’acord amb el grau en què es beneficia de la prestació del servei públic. Per aquest motiu és molt important, per a la correcta determinació de les bases fiscals, disposar d’un sistema de comptabilitat de costos aplicat de forma homogènia pels diferents ens locals, que ha d’estar regulat en la normativa sectorial. Aquest sistema de comptabilitat de costos, com es comentarà més endavant, s’ha d’utilitzar també en la determinació del sistema d’anivellament, en la determinació dels recursos que financen els serveis prestats per delegació i per garantir una gestió eficient del conjunt de la hisenda local.

2. Establiment d’un nou sistema d’anivellament de recursos per a les competències pròpies que parteixi dels conceptes estatutaris de capacitat fiscal i de necessitat de despesa
 
  2.1 Competències pròpies
 
D’acord amb l’article 219.4 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, la distribució de les subvencions incondicionades (subvencions d’anivellament) s’ha de realitzar tenint en compte la capacitat fiscal i les necessitats de despesa dels ens locals i s’ha de garantir la suficiència de recursos (equilibri vertical i horitzontal).
 
Per aquest motiu, el nou model de finançament local ha d’establir els criteris per determinar els conceptes de necessitat de despesa i de capacitat fiscal.
 
En les sessions de debat territorial, s’ha remarcat la idea que les competències pròpies s’han de finançar mitjançant una única imposició a la propietat i a la renda (IRPF i impost de societats).
 
   2.1.1 Necessitat de despesa
 
La necessitat de despesa s’ha de determinar en funció de les competències pròpies assumides per cada ens local i del cost estàndard dels serveis que s’han de prestar derivats d’aquestes competències. Cal disposar, per tant, d’un sistema de comptabilitat de costos.
 
S’ha de tenir en compte el cost unitari de la prestació del servei i el nombre d’usuaris per determinar el cost total. El càlcul del cost s’ha d’efectuar per a un nivell de prestació considerat estàndard. Les subvencions incondicionades s’han de calcular a partir d’aquest nivell de prestació estàndard per anivellar les diferències que tinguin el seu origen en el nombre d’usuaris i en diferències en el cost unitari per les característiques específiques del municipi. La consideració d’aquestes característiques específiques fa referència també al tractament de les diferents tipologies de municipis com ara els micropobles, els municipis de muntanya, els municipis turístics, les àrees metropolitanes i els municipis que han d’assumir despeses de capitalitat. No s’han d’anivellar prestacions superiors a l’estàndard. No obstant això, en virtut del principi d’autonomia, els ens locals poden acordar un nivell de prestació superior a l’estàndard si realitzen un esforç fiscal superior a l’esforç fiscal mitjà o estàndard (vegeu l’apartat 2.3).
 
En el càlcul del cost unitari de la prestació del servei cal tenir en compte els costos directes i indirectes del servei públic prestat, incloent l’amortització de la inversió vinculada a l’activitat.
 
   2.1.2 Capacitat fiscal
 
La capacitat fiscal s’ha de determinar a partir de les bases imposables dels diferents impostos, ponderats en funció de la seva importància relativa. Es tracta, per tant, d’un concepte independent de l’esforç fiscal. L’anivellament vertical (del conjunt del sector públic local respecte al conjunt del sector públic) i horitzontal (entre els ens locals que integren el sector públic local) s’ha d’efectuar a partir d’un esforç fiscal considerat
estàndard.
 
   2.1.3 Subvencions incondicionades d’anivellament
 
Un cop definits els indicadors de necessitat de despesa i de capacitat fiscal es pot procedir al càlcul de la subvenció incondicionada d’anivellament. Aquesta subvenció ha de garantir uns recursos similars a tots els ens locals amb independència de la seva capacitat fiscal i en funció de les seves necessitats de despesa si realitzen un esforç fiscal similar a la mitjana o al considerat estàndard (equilibri horitzontal). Ha de
garantir també la suficiència del conjunt del sector públic local en funció de les necessitats de despesa del sector considerant que el sector realitza un esforç fiscal estàndard (equilibri vertical).
 
El nou model de finançament local ha d’establir els criteris generals per al càlcul dels costos dels serveis prestats pels ens locals i de les seves bases fiscals. En aplicació d’aquests criteris, s’ha d’efectuar el càlcul dels indicadors de necessitat de despesa i de capacitat fiscal en una comissió específica integrada pels representants del sector públic local i dels departaments de la Generalitat competents en matèria d’hisendes
locals. La determinació d’aquests conceptes ha de tenir en compte el repartiment competencial i el sistema de finançament global de la Generalitat de Catalunya i del sector públic local català, d’acord amb la regulació sectorial. La subvenció incondicionada d’anivellament constituirà la nova definició del fons de cooperació local de Catalunya que, al seu torn, integrarà diferents subvencions que es troben disperses
en l’actualitat.
 
En les sessions de debat territorial, s’han constatat les qüestions següents:
 
  • Que hi ha consens en el fet de disminuir subvencions finalistes per les incondicionades d’anivellament que s’han de determinar a partir dels conceptes estatuaris de capacitat fiscal i necessitat de despesa.
     
  • Que el fons d’anivellament hauria de servir per mantenir els nivells de recursos necessaris per la prestació dels serveis. Aquest fons no s’ha d’utilitzar, en cap cas, per anivellar imposicions fiscals baixes, sinó per garantir un nivell de recursos estàndard.
  • Els criteris generals per al càlcul han d’estar molt clars des del principi i s’ha de compensar en funció de l’esforç fiscal que fa cada municipi.
  • És necessari un anivellament del finançament dels municipis en funció de les seves característiques particulars, no només en funció de la població. Alguns creuen que s’ha de tenir en compte si és o no capital de comarca, la renda global del municipi o la seva extensió. La ponència planteja un concepte encara més específic i afinat: la necessitat de despesa estàndard per cobrir les competències pròpies a partir d’un esforç fiscal estàndard i un cost dels serveis estàndard.
     
Es demana que el fons d’anivellament proposat, que es percep com a complex d’aplicar, defineixi les seves variable de forma objectiva.

De les aportacions en línia s’han recollit les propostes següents:
 
En el marc de la subvenció incondicionada d’anivellament, reconeixent que s’ha de basar en la capacitat fiscal i la necessitat de despesa, es garantirà la suficiència de recursos a la diferent tipologia dels municipis.
 
   2.2 Serveis prestats per delegació
 
Els apartats 2.1.1, 2.1.2 i 2.1.3 fan referència al finançament de les competències pròpies dels ens locals, atribuïdes per la legislació sectorial aprovada pel Parlament de Catalunya. Addicionalment, els ens locals poden prestar serveis per delegació d’altres administracions. Els serveis prestats per delegació s’han de finançar amb els recursos assignats per l’administració titular de la competència.
 
Aquests recursos s’han de calcular d’acord amb el cost estàndard dels serveis objecte de delegació. En el càlcul dels costos s’ha d’utilitzar el mateix procediment que es preveu en l’apartat 2.1.1 per al càlcul de les necessitats de despesa.

En aquest àmbit, en les sessions territorials, s’han refermat les idees següents:
  • Que hi ha consens en el fet que no es pot delegar sense aportar el finançament necessari.
     
  • En el cas de les competències delegades, el control de costos no es fa amb prou eficàcia, principalment en municipis petits. Cal potenciar les eines per analitzar els costos de la prestació dels serveis i actualitzar els preus al cost real en cada moment, implementant un sistema de comptabilitat de costos per determinar com es presten els serveis i el seu grau d’eficiència.
     
  • Que els estàndards s’haurien d’avaluar amb periodicitat anual, evitant que quedin desfasats.
     
   2.3 Competències distintes de les pròpies i de les atribuïdes per delegació

En virtut del principi d’autonomia, els ens locals poden acordar un nivell de prestació de serveis superior a l’estàndard si realitzen un esforç fiscal superior a l’esforç fiscal mitjà o estàndard o si són més eficients. L’esforç fiscal superior és conseqüència de l’aplicació del tipus de gravamen superior a l’estàndard o de l’establiment de recàrrecs sobre tributs d’altres administracions. El finançament d’aquests serveis no s’integra en el càlcul de la subvenció incondicionada d’anivellament.
 
   2.4 Col·laboració financera específica
 
El nou model de finançament, com ja s’ha dit, proposa una millora dels ingressos tributaris locals i l’establiment d’una subvenció incondicionada d’anivellament. Es proposa igualment reduir el pes de les subvencions condicionades per augmentar el grau d’autonomia financera local. No obstant això, tot i que amb un pes inferior a les subvencions incondicionades d’anivellament, es poden preveure programes de col·laboració financera específica entre administracions per al finançament de programes de caràcter estratègic.

Constituirien subvencions condicionades que finançarien programes estratègics limitats en el temps. També es poden incloure en aquest concepte el finançament de contingències específiques prèviament taxades per la normativa sectorial.

3. Consideració de tots els nivells de l’Administració local (municipal i supramunicipal) en la definició del sistema de finançament

El finançament dels ens locals supramunicipals s’ha d’integrar en el sistema de finançament local català.
 
Com s’ha dit a l’apartat 2.1.3, la determinació del sistema d’anivellament de recursos ha de tenir en compte el repartiment competencial i el sistema de finançament global de la Generalitat de Catalunya i del sector públic local català, d’acord amb la regulació sectorial. La subvenció incondicionada d’anivellament constituirà la nova definició del Fons de cooperació local de Catalunya que, al seu torn, integrarà diferents subvencions que es troben disperses en l’actualitat. Aquesta integració fa referència tant a diferents subvencions de la Generalitat de Catalunya com a les subvencions dels ens locals supramunicipals.
 
En aquest sentit caldrà debatre, en base a les recomanacions i conclusions de l’Àmbit de treball núm. 1 d’Ordenació territorial i serveis a les persones, quin ha d’acabar sent el model de la futura regulació de l’organització territorial de les administracions públiques per a Catalunya

Un dels debats clau, relacionat amb aquesta proposta de fons de cooperació local de Catalunya integrat, serà la organització de les administracions a nivell de vegueria.
 
De forma simplificada, tenim davant dos camins per avançar. Per una banda, un model que comporta una certa continuïtat, amb la doble estructura de l’Administració descentralitzada de la Generalitat i l’administració dels consells de vegueria, amb la conseqüent problemàtica de duplicitat de competències i superposició d’estructures polítiques i administratives que això ha comportat en el passat recent. I per altra banda, un model plenament compromès amb la superació d’aquesta realitat, que aposti per l’articulació d’un nivell de vegueria en forma d’administració única, és a dir, amb una única estructura política i administrativa, que sorgeixi de la integració de l’Administració descentralitzada de la Generalitat al territori i l’administració dels consells de vegueria (actuals diputacions provincials).
 
Els avantatges de simplificació, eficiència, eficàcia i aprofundiment democràtic d’aquest model d’administració única són rellevants.

L’organització dels òrgans de govern de la vegueria i la circumscripció electoral de vegueria són peces necessàries d’aquest model integrat.

Apostant per aquest model, la integració del Fons de cooperació local de Catalunya s’articularia de forma interna. Si no fos així, caldria articular fórmules de cooperació interadministrativa.

4. Tutela financera dels ens locals

La regulació ha de preveure els criteris principals que s’han de tenir en compte en l’anàlisi de solvència dels ens locals. Aquests criteris han de respectar les especificitats del subsector de l’Administració local en l’aplicació de la normativa d’estabilitat pressupostària. D’acord amb aquestes especificitats, les regles fiscals de caràcter macroeconòmic (l’objectiu d’estabilitat pressupostària i la regla de la despesa), definides a partir de conceptes del sistema europeu de comptes, s’haurien d’exigir en termes sectorials, per al conjunt dels ens locals, i preveure el compliment
individual a partir d’altres variables, de caràcter microeconòmic i calculades d’acord amb el sistema comptable local (pla general de comptabilitat pública adaptat a l’administració local). D’aquesta manera, es podria definir un únic objectiu a complir per part de l’ens local individual que podria ser el nivell de deute sobre ingressos corrents. Aquest objectiu està correlacionat amb els indicadors macroeconòmics abans esmentats i podria ser objecte de revisió anual.

Addicionalment a l’establiment d’aquest nivell de deute, cal preveure el manteniment d’un grau d’estalvi net positiu (equilibri) suficient per garantir el compliment del període mitjà de pagament a proveïdors (solvència).
 
En matèria de tutela financera sobre els governs locals, la normativa sectorial ha de regular els aspectes essencials dels procediments previstos en aquesta matèria tant pel que fa a la supervisió de l’endeutament com de les previsions pluriennals d’ingressos i despeses que han d’aprovar en determinades situacions, amb l’objecte de garantir el seu equilibri financer. En concret, hauria de regular per als ens locals i els ens dependents subjectes a tutela financera:
 
a) Les operacions de crèdit subjectes a supervisió i el seu règim d’autorització.
La regulació sectorial ha de definir les principals ràtios financeres o indicadors que s’utilitzen per a l’anàlisi de la solvència de l’ens local i que
fonamenten la concessió de l’autorització.
 
b) La supervisió dels plans de sanejament financer i altres previsions pluriennals d’ingressos i despeses que han d’aprovar els ens locals en determinades situacions amb l’objecte d’assolir una situació d’equilibri financer o d’estabilitat pressupostària.
 
c) L’emissió d’un informe previ a l’adquisició i a l’alienació de valors mobiliaris per part d’aquests ens amb l’objecte de garantir que l’operació s’ajusta a les condicions de mercat. La supervisió d’actius financers s’ha d’efectuar de forma conjunta amb la supervisió d’actius immobiliaris.
 
d) La informació que han de comunicar sobre el volum i característiques del seu endeutament i la creació d’un registre o central d’informació que gestioni aquesta informació. La normativa sectorial ha d’establir les característiques de la informació, les entitats obligades a comunicar‐ la i les formes d’accés a la informació continguda al registre. Aquest registre o central d’informació es pot integrar, als efectes d’evitar duplicitats, en un de més ampli sobre informació econòmica i financera dels ens locals.

Respecte de la funció de tutela financera, en les sessions de debat territorial s’ha reclamat aquest registre únic que contingui tota la informació econòmica-financera dels ens locals i que és necessari donar més rellevància als indicadors de solvència.


5. Anàlisi de sistemes de finançament local d’altres països

Cal analitzar les solucions que s’han adoptat en altres països del nostre entorn en relació amb el sistema de finançament de l’Administració local. Sembla oportú concentrar l’anàlisi en els països amb una dimensió demogràfica i econòmica similar a la de Catalunya, per exemple, Finlàndia, Suècia, Noruega, Dinamarca, Àustria, Flandes i Escòcia. Un primer punt de partida és el document “La hisenda local a la Unió Europea [UE-15] [Núria Bosch i Marta Espasa; Institut d’Economia de Barcelona; Col·lecció Món Local núm. 18, de la Diputació de Barcelona; setembre de 2006]” (document 2 de la part VII. Fons documental).
 
  5.1 La hisenda local a la Unió Europea (UE-15)
 
En relació amb l’estudi esmentat sobre la hisenda local a la Unió Europea, cal fer esment especialment al que es diu en el darrer apartat de les conclusions:
 
- “L’experiència comparada ens diu que hi ha diversos models a seguir. N’hem definit quatre: l’anglosaxó, el nòrdic, el dels països federals i el llatí. En el cas espanyol, ateses les característiques del sistema de finançament autonòmic, s’hauria  d’evolucionar cap a un sistema amb característiques semblants al dels països federals europeus, encara que s’hauria de potenciar més del que està en aquests països la imposició sobre la propietat immoble. Dit d’una altra manera: això voldria dir anar cap a un model on es potenciés la imposició sobre la propietat, ja que
presenta unes característiques que la fan idònia per al seu establiment a escala local: és un impost amb bases imposables immòbils, la qual cosa evita l’exportació impositiva; es pot interpretar com una contraprestació als serveis públics locals, ja que molts beneficien principalment la propietat i, a més, és estable en el temps.
 
- Alhora, proposaríem que també es gaudeixi dels impostos sobre la renda i, de manera més general, sobre l’activitat econòmica. Aquests impostos estan justificats perquè és convenient, tant per raons d’eficiència com d’equitat, que el municipi participi de la renda generada per l’economia local, a més de proporcionar uns recursos més lligats al creixement econòmic i més flexibilitat al sistema impositiu local.

Per tant, la participació territorialitzada en l’IRPF que tenen actualment els municipis amb una població superior als 75.000 habitants i les capitals de província s’hauria d’estendre a la totalitat dels municipis, com a mínim els de més de 20.000 habitants, i també incrementar-ne el percentatge de participació.
 
Des d’aquest punt de vista, també semblen correctes les participacions municipals actuals en l’IVA i en els impostos especials. A través d’aquestes participacions, els municipis poden gaudir del rendiment fiscal del consum que fan no només els seus habitants, sinó també la població flotant, la qual cosa és rellevant per als municipis turístics. En tot cas, però, és discutible la quantia del percentatge de participació i la
delimitació dels municipis que poden gaudir-ne. Finalment, l’experiència comparada hauria de servir per establir un bon sistema de subvencions d’anivellament fiscal entre els municipis espanyols, que distribuís els recursos d’acord amb les necessitats de despesa i de manera inversament proporcional a la capacitat fiscal dels municipis.”
 
- Com es pot veure, les conclusions d’aquest estudi van en la mateixa direcció que el model que s’ha comentat en els apartats anteriors, que consisteix a augmentar la capacitat recaptatòria del sector públic local amb un model que es fonamenti en dos grans impostos (un impost sobre la propietat i una participació en la imposició sobre la renda) i l’establiment d’una subvenció incondicionada d’anivellament.
 
  5.2 Carta europea d’autonomia local
 
En relació amb aquesta anàlisi, cal tenir en compte el que es preveu a l’article 9 de la Carta europea d’autonomia local, relatiu als recursos financers de les entitats locals:
 
Article 9. Els recursos financers de les Entitats locals.

1. Les Entitats locals tenen dret, en el marc de la política econòmica nacional, a tenir recursos propis suficients dels quals poden disposar lliurement en l’exercici de les seves competències.
 
2. Els recursos financers de les Entitats locals han de ser proporcionals a les competències previstes per la Constitució o per la Llei.
 
3. Una part almenys dels recursos financers de les Entitats locals ha de provenir d’ingressos patrimonials i de tributs locals respecte dels quals tinguin la potestat de fixar la quota o el tipus dins dels límits de la Llei.
 
4. Els sistemes financers sobre els quals descansen els recursos que disposen les Entitats locals han de ser d’una naturalesa prou diversificada i evolutiva com per permetre’ls seguir, en la mesura possible i a la pràctica, l’evolució real dels costos de l’exercici de les seves competències.

5. La protecció de les Entitats locals financerament més febles reclama l’adopció de procediments de compensació financera o de les mesures equivalents destinades a corregir els efectes del desigual repartiment de les fonts potencials de finançament, així com de les càrregues que els incumbeixen. Tals procediments o mesures no han de reduir la llibertat d’opció de les Entitats locals, en el seu propi àmbit de competència.
 
6. Les Entitats locals han de ser consultades segons formes apropiades, sobre les modalitats d’adjudicació a aquestes dels recursos redistribuïts.
 
7. En la mesura possible, les subvencions concedides a les Entitats locals no han de ser destinades al finançament de projectes específics. La concessió de subvencions no haurà de causar perjudici a la llibertat fonamental de la política de les Entitats locals, en el seu propi àmbit de competència.
 
8. A fi de finançar les seves despeses d’inversió, les Entitats locals han de tenir accés, de conformitat amb la Llei, al mercat nacional de capitals.

Entenem que el model de finançament proposat compleix aquests criteris, atès que garanteix un elevat grau d’autonomia financera, un sistema d’anivellament i un trasllat a la recaptació de l’evolució dels costos dels serveis que presta l’Administració local.