II PART: Repensant la participació de la ciutadania al món local
  2.2. Amb qui coproduïm?

Una de les primeres qüestions que ens planteja la coproducció, com a instrument de política pública, és sobre els actors. És a dir, amb qui poden coproduir les polítiques públiques els governs locals? Si entenem la coproducció com una pràctica de política pública diferenciada tant del monocentrisme estatal com del liberalisme de mercat, aleshores podem pensar que els actors que participen en la coproducció, conjuntament amb les administracions públiques, són actors de la comunitat, en sentit ampli.
 
La decisió de coproduir amb uns o altres actors ha d’estar més vinculada als projectes concrets i a les estratègies i les realitats de cada municipi. En qualsevol cas, però, per tal que la coproducció tingui èxit requereix, d’una banda, con ança entre els diferents agents que coprodueixen, i de l’altra, apoderament dels actors de la societat civil. Al mateix temps, la coproducció ha de permetre apro tar el valor afegit que aporten tots els actors, reconeixent que el coneixement i l’expertesa professional existeixen a dins l’Administració local, però també a fora.

«Alguns serveis requereixen un alt grau de professionalitat, especialment en la seva gestió. L’Administració pública, en molts casos, pot aportar aquesta professionalitat i això no s’hauria de perdre.»
 
Miquel Salvador, UPF

«Hem de partir de la hipòtesi que tothom té coneixement i que la ciutadania sovint sap millor que l’administració quins són els problemes del seu municipi. Certament, cal apro tar l’expertesa professional que existeix dins l’administració, però també cal reconèixer que hi ha molta expertesa i professionalitat fora de l’administració.»
 
Joan Subirats, UAB

En la mateixa línia, s’entén que tant poden participar en les pràctiques de coproducció les associacions més tradicionals del municipi, com les organitzacions del tercer sector orientades a la prestació de serveis o els nous activismes que han sorgit en els darrers anys com a conseqüència de l’actual situació de crisi econòmica, social i po- lítica. En molts casos, les aliances entre les velles i les noves formes d’organització social poden ser un element fonamental per tal que la coproducció tingui èxit.
 
És important advertir en aquest punt que els efectes d’adreçar-se a actors de la societat civil o a actors del sector privat no són els mateixos. Les potencialitats d’apoderament, la capacitat de transformació social o l’apropiació de recursos públics per a  nalitats col·lectives o per a  nalitats lucratives no són iguals en un cas que en l’altre. En aquest sentit, hi ha qui defensa que la coproducció pot dur-se a terme amb qualsevol actor, mentre que hi ha qui argumenta que difícilment els actors del sector privat actuaran amb  nalitats col·lectives i generaran dinàmiques d’apoderament de la ciu- tadania.
 
«Hem de veure amb quins actors de la ciutat podem produir conjuntament les polítiques públiques, sense ser restrictius. Podem coproduir tant amb associacions de veïns, com amb les noves plataformes, amb Càritas o amb empreses privades.»
 
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità

«L’element central de la coproducció no és si els actors són públics, socials o privats. L’element central són els seus objectius, si actuen des de la lògica de l’interès col·lectiu i són capaços de ge- nerar apoderament. En aquest sentit, hi ha cooperatives o empreses amb responsabilitat social que podrien entrar perfectament en les lògiques de coproducció, i en canvi hi ha fundacions que potser no hi encaixen.»
 
 
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità

Entenem, per tant, que més enllà de la naturalesa jurídica (pública o privada) dels actors que hi participen, la coproducció s’entén com una forma de col·laboració entre institucions públiques i altres actors, que es relacionen en condicions d’igualtat i horitzontalitat, amb l’objectiu de produir noves i millors solucions als problemes col·lectius del municipi amb la voluntat de generar apoderament i transformació social.
 
  2.3. Diferents formats de coproducció

La coproducció és un concepte ampli que no només es pot materialitzar amb dife- rents actors públics i socials, sinó que també pot prendre formes i matisos ben dife- rents. De fet, es tracta d’un nou recurs per ser utilitzat en les polítiques públiques locals i, com a tal, pot adoptar  nalitats i formats especí cs en cada context i en cada territori.
 
La coproducció es pot generar a partir de la col·laboració a diferents plans:
  • Individual: entre l’administració i la ciutadania a títol individual.
  • Grupal: entre l’administració i organitzacions de la societat civil.
  • Comunitari: entre l’administració i una xarxa d’actors de la comunitat.
  • Mixt: combinant col·laboracions individuals, grupals i/o comunitàries.
     
D’altra banda, també és important diferenciar la coproducció, tal com l’estem entenent aquí, d’altres conceptes que s’utilitzen per descriure les xarxes d’actors en les polítiques públiques. Per exemple, cal diferenciar coproducció d’altres conceptes més orientats al mercat, com podrien ser l’externalització, la privatització, la concessió privada amb  nalitat lucrativa o la mercantilització. O del concepte de governança, en què hi ha implícit un cert rol de lideratge i/o de predomini dels governs sobre la resta d’actors (del mercat o de la societat civil) que, d’altra banda, també s’incorporen en el procés d’elaboració de les polítiques públiques.
 
En qualsevol cas, però, l’element que cal destacar és que en la coproducció s’atorga un major protagonisme als actors no institucionals, tant en l’elaboració com en la implementació de solucions de naturalesa pública. En aquest sentit, però, cal apuntar algunes veus crítiques:
 
«L’Administració pública no hauria de perdre el seu rol de lideratge. L’ajuntament ha de governar per a tothom i no només per als que es mobilitzen. És cert que els ajuntaments han deixat de liderar i ara la ciutadania hi ha perdut la confiança, però si opten per la coproducció haurien de recuperar abans el seu rol proactiu.»
 
Miquel Salvador, UPF

És important remarcar, d’altra banda, que la coproducció es caracteritza per ser, so- bretot, una forma d’implementació de solucions, i així es diferencia d’altres formes de participació per invitació, orientades més a escoltar i deliberar. Tanmateix, la coproducció també pot posar més o menys l’èmfasi en una o diverses de les diferents fases del procés d’elaboració de les polítiques públiques. Així, en el marc de les pràctiques de coproducció podem parlar també de codiagnosticar, codecidir, coplani car o cogestionar.

  2.4. Quan coproduïm?

Més enllà dels diferents formats de coproducció, podem identi car almenys quatre grans estratègies per part dels governs locals a l’hora de decidir coproduir polítiques públiques amb la societat civil:
 
Rol promotor: quan el govern té una política pública més o menys decidida i entén que l’ús de pràctiques de coproducció pot contribuir a millorar-la, ja sigui a través d’un millor diagnòstic o una millor implementació. En aquests casos, el govern local pren un rol de lideratge i va a buscar la complicitat de la societat civil, ja sigui a escala individual o a través de determinades organitzacions.
 
Rol activador: quan el govern té identi cat un tema de política pública i vol activar la societat civil per tal de, conjuntament, cercar i implementar solucions. En aquest cas, el govern local també pren la iniciativa, però actua per tal d’articular una xarxa d’actors (individuals o col·lectius) que treballin en condicions d’igualtat i horitzontalitat al voltant d’aquell àmbit.
 
Rol facilitador: quan és la societat civil la que es mobilitza i pren la iniciativa. En aquest cas, el rol del govern local hauria de ser, si així ho decideix, de facilitador de la iniciativa, i oferir els recursos de què disposi i la seva capacitat normativa per garantir la viabilitat de l’experiència.

Rol relacional: quan al municipi hi ha una determinada problemàtica i tant el govern local com la societat civil prenen la iniciativa per abordar la qüestió. En aquest cas, el govern local pot reconèixer que al municipi hi ha altres actors que volen implicar-se en la resolució de la problemàtica, que poden aportar determinats recursos i, en conseqüència, cercar fórmules de col·laboració en bene ci del conjunt de la comunitat.
 
Cada ajuntament haurà de de nir la seva pròpia estratègia de coproducció a partir de la seva realitat municipal i la seva manera d’entendre la participació, en general, i la coproducció, en particular.
 
  2.5. Posar en valor les iniciatives de la comunitat
 
Una altra de les estratègies que poden adoptar els governs locals en l’àmbit de la coproducció pot ser el simple fet de reconèixer i posar en valor les experiències d’innovació social que existeixen en un determinat territori, més enllà que amb algunes d’aquestes pràctiques s’hi pugui donar una lògica de coproducció més explícita.
 
«Identificar tots els serveis i totes les respostes que s’estan oferint en el conjunt d’un territori, vinguin de l’Administració local o vinguin de la societat civil, pot ser de gran utilitat i permetria reconèixer la feina que s’està fent des de la societat. Es tractaria de fer com un inventari o un catàleg per donar a conèixer a la ciutadania els serveis i les accions col·lectives des d’una lògica comunitària, territorial, i no únicament des d’una lògica institucional.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
 

El reconeixement és el primer pas per facilitar el desenvolupament d’aquestes experiències, establir posteriorment altres fórmules de relació i, si cal, contribuir a la seva millora.
 
Conceptualment, però, és important matisar la diferència entre la coproducció i la innovació social. Mentre que en la coproducció de polítiques públiques s’entén que les institucions públiques hi són presents d’una manera o altra (col·laborant, facilitant, cedint un espai, autoritzant, promovent, implementant, proveint recursos, etc.), en les pràctiques d’innovació social la participació de les institucions públiques no és un requisit.
 
És a dir, podem identi car moltes experiències d’innovació social que es produeixen al marge de les institucions públiques o sense el seu reconeixement. Aquestes experiències són socialment innovadores, milloren serveis o respostes enfront de problemes de naturalesa col·lectiva i poden generar apoderament i transformació social (Moulaert et al., 2013). Tanmateix, sense el reconeixement o la col·laboració de l’Administració pública no podríem parlar de coproducció. El reconeixement de les experiències d’innovació social per part de les institucions públiques, doncs, seria un element indispensable per convertir aquestes experiències en pràctiques de coproducció. En altres paraules, hi pot haver innovació social al marge de les pràctiques de coproducció, però difícilment podem pensar la coproducció de polítiques públiques sense les pràctiques d’innovació social.

  2.6. Els riscos de la coproducció
 
La coproducció, com a instrument de política pública que implica a l’Administració local, té els seus riscos:
 
«No qualsevol tipus de coproducció és bona per de nició i, per tant, els ajuntaments hauran de decidir com, quan i amb quins objectius impulsen experiències de coproducció.»
 
Miquel Salvador, UPF

Així, per exemple, en alguns serveis la coproducció pot ser molt útil per diagnosticar l’estat de la qüestió al municipi, però, en canvi, la gestió del mateix servei es pot con- tinuar produint des de l’àmbit estrictament municipal perquè es disposa dels recursos i de bons professionals per fer-ho.
 
Un altre factor de risc en l’àmbit de la coproducció pot tenir a veure amb el marc legal en el qual es duu a terme. En la mesura que estem parlant d’un recurs relativament nou al nostre sistema polític i s’estan plantejant formats més o menys innovadors, es corre el risc de plantejar solucions òptimes des del punt de vista de la seva factibilitat tècnica i social, però no previstes en el marc legal actual.
 
«Si la coproducció implica que l’Administració pública continua sent la responsable de la prestació d’un servei coproduït o la propietària d’un equipament determinat o s’hi desenvolupen activitats per part d’altres agents, aleshores cal preveure el marc regulador de tot plegat. No podem perdre de vista que, en aquests casos, si passés qualsevol cosa, qui hauria de respondre és l’administració.»
 
Miquel Salvador, UPF
 
«Tenim un marc jurídic, amb una legitimitat legal, que no ajuda gens a la coproducció. La realitat del món local és que no és gens fàcil adaptar l’administració als nous temps, constantment ens trobem amb obstacles.»
 
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
 
Finalment, un tercer element de risc que cal tenir en compte en les pràctiques de coproducció té a veure amb els impulsors i els beneficiaris de la coproducció. Com veurem a continuació, si l’administració no manté el seu rol de responsabilitat i la seva visió global del municipi, es podria caure tant en una monopolització dels espais de coproducció per part d’alguns agents com en l’exclusió de determinats sectors de la població dels bene cis de la coproducció.
 
«Quan pensem en qui coprodueix sempre estem excloent una part de la població. Continuem tenint el repte de com fer participar una part de la població que no ho ha fet mai.»
 
Tècnic municipal, capital de comarca

  2.7. La garantia de la responsabilitat pública
 
Per fer front a alguns dels riscos que acabem d’esmentar, és important que les admi- nistracions locals continuïn oferint la garantia de la responsabilitat pública en les experiències de coproducció. La coproducció no ha d’implicar necessàriament que l’Administració pública renunciï a les seves responsabilitats. Així, no s’hauria de confondre el fet d’atorgar un major protagonisme als actors de la societat civil amb la renúncia de l’administració a exercir la seva responsabilitat i utilitzar els seus recursos.
 
Com ja hem advertit, és important recordar que en moltes de les pràctiques de coproducció l’Administració local seguirà sent responsable de la producció dels serveis o dels espais i equipaments on es duguin a terme moltes d’aquestes iniciatives. Per tant, l’Administració local haurà de respondre davant de qualsevol incident o irregularitat. L’administració, doncs, haurà d’actuar de manera responsable d’acord amb aquelles atribucions que la legalitat vigent li confereix. El marc legal actual, entre altres qüestions, atribueix a les institucions públiques la potestat per establir normes. Cap altre actor no disposa d’aquest recurs. En aquest sentit, doncs, les administracions podrien utilitzar aquest recurs per establir les bases de les pràctiques de coproducció.
 
«L’administració ha de vetllar per tothom. Té una responsabilitat superior. Legalment, sempre està per sobre la resta d’actors.»
 
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
 
D’altra banda, la coproducció tampoc no implica que l’Administració local defugi les seves responsabilitats a l’hora de proveir, i per tant garantir, determinats serveis públics. La coproducció es pot entendre com un instrument més per a la producció de serveis de naturalesa pública, però l’Administració local continua mantenint tant la responsabilitat com la legitimitat legal i electoral a l’hora de proveir aquests serveis. Es tracta, simplement, de compartir la provisió d’uns serveis públics que abans podien ser proveïts de manera exclusiva per l’administració i que ara, per continuar-los garantint, requereixen noves fórmules d’implementació.
 
«Tot i que fer créixer el sector públic potser és poc popular o poc realista, cal continuar repensant noves maneres de fer des del sector públic. No podem perdre de vista tot allò que legitima l’acció de l’Administració pública: elecció democràtica, responsabilitat, provisió de serveis...»
 
 
Miquel Salvador, UPF

  2.8. El rol estratègic de l’acció pública

Mencionàvem anteriorment que, amb la crisi, molts governs locals havien perdut la seva capacitat de lideratge i havien deixat d’actuar de manera estratègica. Si no recuperen aquest rol més estratègic, corren el risc d’utilitzar la coproducció de manera merament reactiva i respondre a cadascuna de les iniciatives que sorgeixin des de la societat civil amb certa arbitrarietat i prenent decisions sobre com i amb qui coproduir que fàcilment podrien ser titllades de clientelistes.
 
«A què responen les diferents experiències de coproducció? Quins objectius persegueixen? Com garantim que s’orienten a un interès públic de caràcter general, del conjunt del municipi?»
Càrrec electe, petit municipi
 
És per això que els ajuntaments que decideixin incorporar la coproducció entre els seus instruments de política pública s’haurien de plantejar quina és la seva estratègia d’actuació, i planificar com, en quins casos i amb quins objectius promouen aquest tipus d’experiències de coproducció i amb quins criteris decideixen col·laborar o no amb les diferents iniciatives d’innovació social que puguin sorgir de la ciutadania.
 
Aquesta estratègia local de coproducció, d’altra banda, podria vincular-se a un exer- cici de plani cació estratègica més ampli que de nís els objectius i les prioritats del govern municipal per als propers anys.
 
«Els ajuntaments haurien de tenir un rol proactiu en la coproducció i decidir quan coprodueixen i amb quins objectius.»
 
Tècnic municipal, capital de comarca
 
«La coproducció s’ha de fer a partir de les prioritats polítiques de l’ajuntament. L’ajuntament, per legitimitat democràtica, és qui ha de prioritzar, i això no vol dir que no ho pugui fer participadament o conjuntament amb altres actors. A partir d’aquí, l’administració haurà de buscar i promoure la coproducció en aquells àmbits on, segons les prioritats polítiques prede nides, es consideri que és una necessitat o que pot ajudar a assolir els objectius.»
 
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità

«És molt important tornar a plani car estratègicament l’acció municipal, amb participació. La co- producció s’ha de convertir en un nou instrument per materialitzar els objectius estratègics que, entre tots, hàgim consensuat prèviament.»
 

Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
 

3. Noves tecnologies
 
Les noves tecnologies estan començant a entrar en alguns àmbits on les polítiques públiques ja havien entrat molt abans (educació, sanitat, serveis socials) i obliguen a replantejar no només aquestes polítiques, sinó també el seu punt de partida (la definició que fan dels problemes) i el rol de les institucions públiques (la seva funció d’intermediació entre les demandes socials i les solucions públiques). Si entenem que Internet ens obre la porta a especialitzar molt més les respostes públiques, aleshores podem pensar també en noves lògiques de participació, a través d’Internet, orientades a aquesta  nalitat.
 
«Si l’administració queda al marge d’aquests processos, el seu grau de redundància serà cada cop més gran perquè, a través d’un ús intensiu d’Internet, la gent cada cop més anirà resolent els problemes pel seu compte.»
 
Joan Subirats, UAB

Internet posa sobre la taula la necessitat de reorganitzar l’administració. No només perquè requereix el desenvolupament de noves eines de treball, sinó perquè qüestio- na molts dels procediments, provoca una rede nició dels problemes i situa l’administració en una nova posició en relació amb la ciutadania. En aquest sentit, cal fer notar l’evident doble velocitat entre administració i ciutadania: mentre que l’acció col·lectiva a través de la xarxa es mou a un ritme vertiginós, l’administració continua tenint una gran lentitud a l’hora de donar respostes. Només si s’incorpora Internet en la lògica de les administracions locals i en el seu funcionament quotidià, serà possible reduir aquesta gran distància que actualment allunya cada cop més la ciutadania de les institucions.
 
  3.1. Una administració intel·ligent

Un dels reptes més importants de les administracions locals avui en dia és el de saber gestionar la gran quantitat d’informació a la qual poden tenir accés a través de les tec- nologies de la informació i la comunicació, i esdevenir així veritables administracions intel·ligents.
 
«Les tecnologies de la informació i la comunicació permeten als ajuntaments obtenir una gran quantitat d’informació. El repte és saber explotar i utilitzar totes aquestes dades. Una administració intel·ligent és aquella que sap gestionar bé tota la informació que té.»
 
Albert Padró-Solanet, UOC
 
Gestionar bé la informació pot ser de gran utilitat per als ajuntaments des del punt de vista intern i pot permetre una millora en les seves respostes passant, per exemple, de la integració de serveis als serveis integrats. Una bona gestió de les dades pot permetre resoldre, en part, una de les mancances que hem identi cat en les administra- cions locals, la manca de transversalitat, ja que fàcilment pot permetre un abordatge més transversal de les problemàtiques del municipi.
 
«Parlem de la gestió d’una gran quantitat d’informació que tant pot ser utilitzada internament per l’Administració local com es pot posar a disposició de la ciutadania perquè l’utilitzi.»
 
Albert Padró-Solanet, UOC

Des d’aquest punt de vista, la ciutadania pot contribuir a la millora de les polítiques locals subministrant a l’Administració local tota una sèrie d’informació que podria ser utilitzada, per exemple, per oferir unes respostes que s’ajustessin més a les seves necessitats o que fossin més e cients.

  3.2. Transparència i dades obertes
 
En el moment en què els ajuntaments poden gestionar una gran quantitat de dades, també ens hem d’interrogar sobre la publicitat i l’accessibilitat que donem a aquesta informació. En altres paraules, la mateixa informació que l’ajuntament gestiona de portes endins pot ser també útil de portes enfora. És més, un dels reclams de la ciutadania en els darrers anys és el d’una major transparència.
 
«Encara que no vulguem, les noves tecnologies obren l’Administració municipal de bat a bat, això no es pot aturar.»
 
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
 
Si es vol donar resposta a aquesta demanda, no hi ha cap dubte que Internet obre també noves oportunitats per a la transparència. Des de la lògica dels governs oberts, es planteja que la informació que gestionen les administracions públiques, en la seva qualitat de públiques, hauria d’estar disponible per al seu ús tant internament com per al conjunt de la ciutadania. En aquesta línia, alguns ajuntaments ja estan començant a penjar els data sets a la xarxa per tal que tothom els pugui utilitzar.
 
«La idea de la transparència al món local s’ha de desenvolupar i Internet és una eina clau. Hem de posar en marxa portals de transparència que garanteixin l’accés a tota la informació municipal, amb dades obertes.»
 
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità
 
La transparència a través d’Internet pot ser també un bon mecanisme de control de l’administració i de rendició de comptes. En aquest sentit, algunes iniciatives, com ara les auditories ciutadanes, poden ser útils no només per al control, sinó també per detectar noves demandes.

«Facilitar informació a la ciutadania perquè controli l’administració pot provocar l’activació ciutadana i, a través d’aquest control, l’ajuntament pot arribar a detectar noves demandes.»
 
Joan Subirats, UAB

Hi ha la percepció que l’ús que s’ha fet  ns ara d’Internet ha estat bàsicament informatiu i amb una lògica selectiva i unidireccional, des de l’ajuntament cap al ciutadà. Per contra, tant les reivindicacions de la ciutadania com les lògiques de desintermediació que es van generalitzant cada cop més ens obliguen a pensar en un ús d’Internet, per part de l’administració, molt més obert i interactiu.
 
«Hem fet servir les noves tecnologies per difondre informació, però no per participar o per interactuar amb la ciutadania. Hem de fer un canvi de xip i hem d’aprendre a treballar en xarxa, col·laborativament, a través d’Internet.»
 
Tècnic municipal, vila d’àmbit metropolità
 
Passa el mateix amb l’ús que els ajuntaments fan de les xarxes socials, habitualment com a mitjans per difondre la seva activitat i sovint de manera poc coordinada entre els diferents departaments. Tenir un paper interactiu a les xarxes socials, doncs, requereix una especialització per part dels ajuntaments i una coordinació i plani cació de la seva actuació a la xarxa. Això vol dir conèixer bé el funcionament de la xarxa, establir unes pautes clares d’actuació i anar més enllà de l’ús merament propagandístic.
 
 
 
[propera setmana més (19 gener)]

 



I PART


ÍNDEX


2. Coproducció de polítiques públiques
 
2.2. Amb qui coproduïm? 
2.3. Diferents formats de coproducció
2.4. Quan coproduïm?
2.5. Posar en valor les iniciatives de la comunitat
2.6. Els riscos de la coproducció
2.7. La garantia de la responsabilitat pública
2.8. El rol estratègic de l’acció pública

3. Noves tecnologies 
 
3.1. Una administració intel·ligent 
3.2. Transparència i dades obertes
 
[propera setmana més 19 gener]