El Professor del Departament de Ciències Polítiques i Socials de la Universitat Pompeu Fabra, Miquel Salvador, analitza en aquest article la governança robusta, poc després de la configuració dels nous governs municipals.
Amb la posada en marxa del nou mandat sorgeix l’habitual contraposició entre les activitats municipals que cal seguir mantenint, sovint amb importants dosis d’inèrcies, i les activitats que es desitgen impulsar com a noves prioritats de l’acció de govern. Activitats a les que caldria afegir derivades les imprevistes però inevitables crisis o canvis de l’entorn, de naturalesa i abast sovint no prou coneguts.
Per fer front a aquests diversos fronts, als debats actuals en el camp de la gestió pública s’està treballant amb el concepte de governança robusta. L’article presenta els principals trets del concepte, amb una clara vocació aplicada, i es revisen les capacitats institucionals associades per assolir el repte de combinar en positiu l’estabilitat i el canvi. Estabilitat per mantenir les funcions bàsiques que l’administració municipal no pot deixar d’atendre, i canvi per avançar en les noves iniciatives però també per preparar les respostes davant entorns caracteritzats per la turbulència.
Amb els processos -no sempre senzills- de conformació dels nous equips de govern sorgits de les eleccions locals comencen també a apuntar-se la seva plasmació en les administracions locals. L’elaboració del cartipàs municipal, la revisió de l’organigrama, les primeres passes per establir les prioritats de govern, son activitats complexes, no exemptes de tensions, però també engrescadores.
Reforçar les polítiques d’atenció a les persones, desplegar un nou model urbanístic, repensar el model de relació amb associacions del municipi o impulsar la promoció econòmica poden ser noves iniciatives a considerar.
L’impuls de noves iniciatives ha de conviure amb les activitats de caràcter més estructural com ara vetllar per la infraestructura viària, l’abastament d’aigua potable, la cura del medi ambient urbà amb els parcs i jardins, la gestió de residus sòlids urbans, la tramitació de permisos i llicències en els seus àmbits de competència o la política local i protecció civil, entre moltes altres.
L’impuls de noves iniciatives ha de conviure amb les activitats de caràcter més estructural
A banda, és més que probable que calgui afrontar crisis imprevistes, de naturalesa i abast variable. Des de les que tenen un marcat caràcter econòmic i/o que també incideixen a nivell social, les sanitàries, les migratòries, les mediambientals, les polítiques, les derivades de les transformacions tecnològiques o les que tenen a veure amb noves formes de relació entre agents socials. Tot plegat configura un nou context en el què les crisis tendeixin a concatenar-se i cobrar un caràcter més estructural que no pas conjuntural, el que anomenem un entorn de turbulència. El que distingeix aquest entorn de turbulència és una combinació de contextos volàtils i complexos amb conseqüències impredictibles i la necessitat d’adaptar-se, aprendre i ajustar-se a nous equilibris.
És més que probable que calgui afrontar crisis imprevistes, de naturalesa i abast variable
A banda d’aquests diferents fronts oberts, també apareixen a l’agenda, encara sovint de forma latent i força menys explícita, qüestions que tenen a veure amb el funcionament intern de l’administració municipal, des de temes pressupostaris i financers a temes organitzatius, des d’aspectes vinculats a la distribució d’espais a la revisió d’equipaments tecnològics disponibles i, amb molta més intensitat, tot allò que té a veure amb la gestió dels professionals que treballen a l’Ajuntament.
Per afrontar aquest escenari, els nous equips de govern compten, entre d’altres, precisament amb l’administració municipal. Tanmateix, sovint el model organitzatiu en què es basa l’estructura i funcionament d’aquesta administració no acaben d’encaixar amb els requeriments que planteja el nou escenari.
Si el model burocràtic aporta estabilitat i seguretat, inclou també rigideses que compliquen la seva adaptació als canvis amb l’agilitat requerida. Les aportacions del model de la nova gestió pública amb eines que permeten guanyar amb eficàcia i eficiència, tampoc acaben de facilitar visions integrades que permetin integrar els diferents actors socials en les noves iniciatives. Els referents de la governança en xarxa faciliten la deliberació amb l’entorn social i fomenten la participació però també presenten dificultats a l’hora de prioritzar i generar les respostes àgils que requereixen els reptes del nou entorn.
El model burocràtic aporta estabilitat i seguretat, però també rigideses que compliquen la seva adaptació als canvis amb l’agilitat requerida
En aquest context sorgeix -especialment arrel dels aprenentatges derivats de la lluita contra la pandèmia- el referent de la governança robusta. Des de la governança robusta es planteja la combinació de diferents components dels paradigmes precedents a partir d’un equilibri entre estabilitat i canvi, i el desenvolupament de capacitats dinàmiques que permetin a les organitzacions públiques afrontar entorns caracteritzats per la turbulència.
Perquè els sistemes de governança robusta han de poder canviar per preservar la seva funcionalitat -serveis públics essencials, de caràcter més estructural i permanent- davant de la turbulència (l’estabilitat requereix canvi), però per aconseguir-ho han de proporcionar la bastida i la infraestructura que ajudin a recolzar i generar el canvi (el canvi requereix estabilitat). En aquest context, l’estabilitat no s’ha d’entendre com a rigidesa sinó com a permanència al llarg del temps d’una funció o objectiu, més enllà dels desafiaments que es plantegen a curt termini. Però el manteniment d’aquesta funció o objectiu és probable que no es doni en forma original, sinó que es pot revisar, ampliar o redefinir d’acord amb les circumstàncies canviants. De la mateixa manera, el canvi no s’ha de concebre com a merament reactiu o incremental, amb voluntat de restaurar la situació prèvia. Per contra, s’ha de plantejar amb un caràcter innovador i proactiu orientat a assolir una adaptació flexible que aprofita les oportunitats de la turbulència per revisar les dinàmiques prèvies. En altres termes, la governança robusta s’associa a un caràcter emprenedor que orienta a explorar desenvolupaments no previstos a partir de la turbulència. I assolir aquest equilibri pot sonar familiar a molts polítics i directius públics, habituats a navegar entre lògiques contraposades. En un entorn turbulent, on s’aguditzen les tensions, resulta especialment rellevant aquest paper integració de racionalitats contraposades (que potser no haurien de ser-ho) per mantenir polítiques i serveis públics que són més necessaris que mai per desplegar també les respostes adients als nous reptes que planteja l’escenari de turbulència.
L’estabilitat no s’ha d’entendre com a rigidesa sinó com a permanència al llarg del temps d’una funció o objectiu
En aquest difícil equilibri, la direcció política però també la direcció professional han de contribuir a protegir i a aportar estabilitat, assegurant el rigor en la gestió dels recursos i els processos de funcionament de l’Ajuntament, atenent els principis a què obeeixen. Però no per això han de deixar d’atendre l’evolució de l’entorn i la innovació en continguts, estructures i processos de l’actuació pública. Una innovació que, més enllà de mantenir les bases sòlides sobre les quals se sustenta el sistema organitzatiu, pugui facilitar el desenvolupament de les seves capacitats de transformació de forma àgil, implicant també els actors de l’entorn per al desenvolupament de les noves propostes per afrontar els canvis.
Des de la governança robusta es parla del terme “estabilitat àgil” com a idea que permet integrar les capacitats estables (long-term capacities) pròpies dels paradigmes precedents i que ens ajuden a mantenir “la màquina en marxa” per prestar serveis i polítiques públiques essencials i permanents, amb les anomenades capacitats dinàmiques (dynamic capabilities) que han d’ajudar a dissenyar i desplegar noves respostes adients als nous reptes que es plantegen.
Les primeres, les capacitats estables, es poden desglossar en:
- La capacitat analítica, en referència a les habilitats de les organitzacions municipals per obtenir, gestionar i utilitzar dades i evidències per millorar els processos de decisió i el desenvolupament de l’actuació pública.
- La capacitat col·laborativa s’associa a les habilitats vinculades a l’impuls d’activitats en xarxa, implicant actors externs en el desenvolupament de l’actuació pública. El seu desplegament implica crear i distribuir informació entre els actors implicats a la xarxa, compartir la presa de decisions per abordar els reptes de forma conjunta i coordinar les respectives aportacions per assolir els objectius plantejats.
- La capacitat de gestió organitzativa, que se centra en l’efectivitat per articular els recursos necessaris per al desenvolupament de l’estratègia i els objectius que la despleguen. En una aproximació inicial es destaquen recursos com el pressupost o el personal, i la seva gestió, però també s’hi incorporen qüestions com l’estructura administrativa i els processos i les dinàmiques organitzatives associats.
Aquestes tres capacitats de caràcter estable són interdependents, és a dir, el desenvolupament de cadascuna incideix clarament sobre la resta. Per això s’haurien de contemplar com un conjunt que, a través de la interacció, permet millorar l’actuació de l’organització municipal i el desplegament de polítiques i serveis que es presten de manera continuada.
Aquí caldria preguntar-nos com tenim l’organització municipal pel que fa a la recopilació de dades i evidències. Tenim identificades clarament les fonts? Estan automatitzades per facilitar –i fer sostenible- la seva recopilació i tractament?. I més important encara, com des de la direcció política i executiva s’utilitzen aquestes dades i evidències per discutir alternatives i per prendre decisions?. I un cop decidida, com les utilitzem per fer-ne el seguiment i l’avaluació per esbrinar si s’avança en la direcció correcta?. Però a banda d’aquestes reflexions vinculades a la capacitat analítica, en relació a la capacitat col·laborativa seria bo preguntar-nos si tenim un model de relació amb els agents del municipi, si disposem d’espais de trobada i d’interacció que no siguin merament formals, que realment funcionin. I que funcionin vol dir que aquests espais o dinàmiques de relació promoguin la implicació de tothom en l’elaboració de diagnosis, aportant dades i arguments, ajudin a identificar alternatives i a triar-les, i que la col·laboració s’estengui també en la seva posada en pràctica i acompanyament. Tot plegat, però, amb el lideratge clar des del sector públic, amb l’Ajuntament al capdavant. I també seria interessant fer-se la pregunta de com tenim les estructures, els processos i, especialment, els professionals de l’Ajuntament per poder desplegar les activitats habituals que tenim plantejades. Les anàlisis organitzatives sovint fan aflorar oportunitats de millora proposades pel propi personal de l’administració municipal però que, també de forma força habitual, no troben canals ni recolzament per portar-se a terme. De nou aquí seria bo reforçar l’aposta política per tenir cura de la pròpia organització municipal i de les persones que l’integren, considerant que és l’eina principal amb la que poder desplegar els serveis i polítiques públiques associades a les pròpies competències.
Caldria preguntar-nos com tenim l’organització municipal pel que fa a la recopilació de dades i evidències i si tenim un model de relació amb els agents del municipi
Però a banda d’aquestes capacitats de caràcter més estable, per avançar en el canvi de paradigma que suposa un nou equilibri dinàmic entre estabilitat i canvi, els nostres ajuntaments haurien d’incorporar amb més intensitat les anomenades capacitats dinàmiques.
Les capacitats dinàmiques s’associen a patrons regulars de resolució de problemes que permeten canviar les maneres de pensar i d’actuar de les organitzacions públiques. Unes capacitats dinàmiques concebudes com a sèries de rutines que s’orienten a repensar i reconfigurar recursos i competències existents, incorporant-ne de noves (especialment a partir de les dinàmiques amb els actors externs), per renovar les capacitats estables i millorar l’exercici de l’organització pública municipal.
Les capacitats dinàmiques s’associen, quant a continguts, a iniciatives vinculades a la investigació sistemàtica, a processos d’aprenentatge mitjançant prova i error, al treball en equip més enllà dels processos i les estructures de les organitzacions públiques. Però també a les dinàmiques d’aprenentatge i d’interacció entre la diversitat d’actors tant públics com privats i socials de l’entorn, incloent-hi fórmules de col·laboració públic-privada, cooperació amb universitats i centres de recerca o intercanvi de coneixement amb agents especialitzats en determinats àmbits. Per això resulta essencial que les organitzacions públiques comptin amb els perfils professionals adequats i, especialment, amb una direcció política implicada que exerceixi el lideratge a partir d’una cultura oberta a la innovació, incloent-hi l’associada a fonts externes.
Resulta essencial que les organitzacions públiques comptin amb els perfils professionals adequats i, especialment, amb una direcció política implicada que exerceixi el lideratge a partir d’una cultura oberta a la innovació
Les capacitats dinàmiques es basen en dos pilars amb lògiques complementàries. D’una banda, el pilar organitzatiu associat als valors, la cultura, les estructures, els processos i les dinàmiques que a nivell de la corporació municipal afavoreixen la generació de respostes innovadores davant de reptes no previstos. D’altra banda, el pilar de l’estratègia, associat al paper de la direcció política i de la direcció professional en l’impuls de noves lògiques d’actuació. Aquests dos pilars permeten destacar com les capacitats dinàmiques estan condicionades tant per factors de caràcter estructural de la pròpia organització pública i de la seva relació amb l’entorn, com pels lideratges individuals (o de grup) que n’impulsin el desenvolupament.
Per concretar aquestes capacitats dinàmiques es poden definir seguint una lògica de procés, és a dir, una seqüència interrelacionada d’activitats per desenvolupar-les. La tipologia més estesa diferencia processos de:
- Anàlisi i aprenentatge, en referència a les activitats associades a l’analítica, l’assessorament i la gestió de la informació, a més de les rutines associades als processos d’aprenentatge, seguiment i avaluació de respostes.
- Integració i coordinació, en referència als processos orientats a generar consensos i implicació tant dels actors interns com externs, especialment per compartir informació, habilitats i experiència, però també per incrementar la legitimitat de les propostes resultants.
- Reconfiguració i transformació, en referència als processos de redisseny i implementació de nous ajustos i orientacions a l’organització o a l’àrea de polítiques públiques. Es tracta d’incorporar noves rutines a mitjà i llarg termini a partir de la transformació de les dinàmiques internes i externes, adquirint nous recursos o revisant i actualitzant els existents.
Per desenvolupar aquestes capacitats dinàmiques el paper del lideratge polític i directiu resulta, de nou, crític. La generació d’una cultura de la dada i d’un model de direcció i gestió basat en evidències, però també l’anàlisi i l’aprenentatge que se’n deriva constitueix una prioritat que cal impulsar amb l’exemple. Si bona part de les competències de lideratge polític i directiu s’associen a la interacció i negociació amb actors interns i amb agents de l’entorn, la capacitat dinàmica d’integració i coordinació constitueix una tasca que s’ha d’assumir i prioritzar des de la màxima direcció. I en la connexió entre la reflexió, la planificació i la seva plasmació pràctica, cal també que la direcció política i executiva tinguin un paper destacat en la reconfiguració i la transformació organitzativa. Però aquesta darrera capacitat dinàmica ha d’afrontar-se des d’una perspectiva que uneixi l’estabilitat o permanència de les funcions essencials de l’organització pública amb la incorporació del component de canvi i flexibilitat que faciliti la generació de noves respostes d’acord amb els reptes plantejats.
De ben segur que s’hauran identificat certs paral·lelismes entre les capacitats estables i les dinàmiques, en bona mesura perquè ambdues haurien de constituir un tot integrat. Si les primeres han de facilitar el manteniment dels serveis i polítiques públiques de caràcter estable les segones podrien concebre’s com accepcions pensades per afrontar el canvi, per no deixar-se portar per les inèrcies i per recolzar tant la incorporació de noves prioritats de l’acció de govern com per la generació de respostes en entorns de turbulència.
Des de la governança robusta, a diferència dels paradigmes precedents (com el burocràtic, el de la nova gestió pública o el de la governança en xarxa) no es planteja rebutjar de pla els models previs sinó trobar una nova manera d’integrar les respectives aportacions per generar un nou model necessàriament híbrid. I les capacitats, estables i dinàmiques, poden ajudar a assolir aquest nou model.
Des de la governança robusta no es planteja rebutjar de pla els models previs sinó trobar una nova manera d’integrar les respectives aportacions per generar un nou model necessàriament híbrid
Un model amb el què també es vol posar en valor el paper de la direcció política i executiva en els processos de transformació imprescindibles per capacitar les administracions municipals per afrontar entorns de turbulència.
Perfil de Miquel Salvador
Miquel Salvador Serna és Professor titular del Departament de Ciències Polítiques i Socials de la Universitat Pompeu Fabra. Anteriorment va ser Vicedegà i Degà de la Facultat de Ciències Polítiques i de l’Administració de la mateixa Universitat. És doctor en Ciència Política i de l’Administració i Màster en Teoria Política i Social per la Universitat Pompeu Fabra, Llicenciat en Ciències Polítiques i Sociologia i Màster en Gestió Pública per la Universitat Autònoma de Barcelona. Ha realitzat estades de recerca a l’Interdisciplinary Institute of Management de la London School of Economics and Political Science i ha estat Jean Monnet Fellow a l’European University Institute de la Unió Europea a Florència. La seva activitat docent i d’investigació es centra en el camp de la gestió pública, especialment en els processos de transformació d’àmbits com la gestió dels recursos humans, l’organització, la gestió per processos i l’administració electrònica. Sobre aquests àmbits ha desenvolupat diferents activitats d’assessorament a Administracions públiques tant de Catalunya (diferents Departaments de la Generalitat, Ajuntaments de Barcelona i Tarragona, Diputacions de Barcelona i Girona) com de la resta d’Espanya (Junta d’Andalusia, Diputació Foral de Guipúscoa, Consell Insular de Menorca) entre d’altres. Ha publicat articles en revistes de referència en el camp de la Ciència Política i de l’Administració, és autor de 3 llibres i coautor de 4, i de 15 capítols de llibre vinculats als àmbits d’investigació esmentats, a més de participar com a ponent a 38 congressos i seminaris, tant nacionals com a internacionals.
