Ismael Peña-López creu en la participació com a forma de “reconnectar” la ciutadania amb la política
Avui entrevistem el responsable de la Direcció General de Participació i Processos Electorals, del Departament d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència de la Generalitat de Catalunya. Com a gestor i com a acadèmic volem preguntar-li com ha canviat la manera d’entendre la política, tant per part dels ciutadans com de les administracions.
El Director General de Participació Ciutadana i Processos Electorals de la Generalitat és un vell conegut d’Alcaldes.eu. L’estiu de 2017 el vam entrevistar en la seva qualitat d’acadèmic, investigador de la Universitat Oberta de Catalunya, on també va exercir com a Director de Cooperació al Desenvolupament. Porta més de 20 anys fent recerca i liderant projectes internacionals que tenen a veure amb l’impacte de les noves tecnologies sobre l’empoderament i el progrés humà, des del desenvolupament econòmic més essencial de les societats, fins a la transformació de les institucions.
Al llarg dels anys, l’Ismael Peña-López ha tingut un interès prioritari en l’estudi dels àmbits educatius i de participació democràtica, allò que “ens fa decidir col·lectivament”, com diu ell mateix. En aquests anys, l’entrada en joc de les xarxes socials i l’accés gairebé universal a Internet ha transformat tots els espais, metodologies i actors implicats en les decisions col·lectives.
Ara fa tres anys el vam entrevistar quan vostè treballava fent recerca a la UOC. Ens pot explicar quina és la seva feina dins de la Direcció General de Participació Ciutadana i Processos Electorals?
La Direcció General s’emmarca dins de la Secretaria de Transparència i Govern Obert, del Departament d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència de la Generalitat de Catalunya. És una àrea de la Generalitat dedicada exclusivament a la transformació de l’Administració, que aplica un enfocament de treball distintiu anomenat “Govern Obert” que compta amb tres pilars: transparència i dades obertes, participació i col·laboració o co-gestió.
En què consisteix cadascun d’aquests pilars, concretament?
Quan parlem de transparència i de dades obertes volem dir que tot allò que l’Administració fa, pensa, llegeix, executa, decideix i explica ha de ser accessible al ciutadà. I si pot ser, abans que passi. La transparència no és només explicar les coses que s’han fet. Sinó també el com has arribat a la conclusió que calia fer aquella cosa i, fins i tot, traçar el moment en què has cregut que hi havia un problema o necessitat que justifiqués la decisió.
Entesos.
La participació, d’altra banda, és preguntar al ciutadà. És escoltar-lo per conèixer què vol o què necessita a fi que ho pugui dir de manera directa i continuada, i no només un cop cada 4 anys. De vegades això implica escoltar i de vegades implica llegir el que diuen les xarxes socials, o preguntar a través d’enquestes i de processos deliberatius.
D’acord. I la col·laboració?
És retornar al ciutadà la sobirania i donar-li les eines per tal que sigui ell mateix qui executi la política pública o gestioni l’equipament públic o el pla urbanístic. És una forma de posar l’Administració al costat del ciutadà, que és qui, finalment, acaba de decidir directament allò que l’incumbeix a títol general.
En aquest sentit, la Direcció General on treballo s’encarrega d’aquesta petita gran part, que és la d’escoltar el ciutadà i de fer-li preguntes, demanar-li l’opinió i garantir que sigui vinculant. A la fi, volem fer el que el ciutadà ens diu, dins d’uns marcs pactats. Si els límits del debat s’han respectat, s’han d’assumir els compromisos polítics i donar resposta al ciutadà. Si no, no val la pena preguntar-li res.
“Tenim un model participació reconegut a l’exterior com a manera de fer pròpia de Catalunya”
Com ja sap, Alcaldes.eu té un ampli seguiment entre alcaldes i alcaldesses. Quina relació té la seva Direcció General amb els ajuntaments i les entitats supramunicipals?
Ampla. Amb múltiples punts de contacte. Nosaltres coordinem la relació des de la Xarxa de Governs Transparents, on trobem representació de la Generalitat, de les quatre diputacions, de la Federació de Municipis de Catalunya, l’Associació Catalana de Municipis, Localret, l’Escola d’Administració Pública, l’Àrea Metropolitana de Barcelona…
En aquesta xarxa desenvolupem un model distintiu de participació, que és reconegut a l’exterior com a una manera de fer molt pròpia de fer de Catalunya.
I com és aquest model tan reconegut?
Essencialment deliberatiu. En general, a Catalunya, tot i que hi ha molts processos de democràcia directa, hem posat la deliberació al capdavant. Creiem que en el diàleg entre la ciutadania i les institucions és allà on les coses són més riques. Aquí és on consensuem metodologies, instruments i formació i mirem que tots els nivells de l’Administració estiguin molt alineats. Posteriorment, cadascú ho aplica a la seva manera i segons les seves necessitats, però sempre vetllem per tenir un model coherent i complementari.
La Generalitat es relaciona amb els municipis a partir d’aquesta Xarxa i, també, proporcionant infraestructures de país. Seguint un principi de subsidiarietat, allò que afecta el ciutadà sol quedar en mans de la política municipal, així com l’acompanyament dels tècnics municipals sol fer-se des de les diputacions. La Generalitat intenta que temes globals com la formació o les metodologies arribin a tothom i siguin accessibles des de molts nivells.
La Generalitat, a través de la seva Direcció General, impulsa altres processos que tinguin a veure amb els municipis?
Sí, de manera directa. La Generalitat posa en marxa diversos processos de participació. Actualment en tenim tres àmbits molt desenvolupats: el de la consulta prèvia de normativa (cada cop que hem de fer qualsevol tipus de norma, prèviament fem una consulta per veure si és necessària o quins buits legals es poden cobrir), el dels consells ciutadans (en tenim més de 100 de creats, on el ciutadà i les administracions debaten temes estratègics), i el dels processos deliberatius, o participació ciutadana.
Aquests darrers són els que ens resulten, potser, més coneguts a tota la ciutadania.
Són els processos en què posem un tema concret damunt de la taula, com ara el pla director d’una zona, o un problema determinat, i fem preguntes específiques per conèixer l’opinió, o les propostes, dels ciutadans. Ho fem en un entorn prèviament organitzat i acotat i amb una metodologia de treball, ja sigui presencial o virtual. Com veu, la Direcció interactua amb el ciutadà, ja sigui directament, ja sigui a través de la Xarxa de Governs Transparents.
Com és la participació dels ajuntaments en aquests processos? Es mostren oberts als projectes o en fugen?
El panorama ha canviat moltíssim en els darrers anys. La primera Direcció General d’aquestes característiques que hi va haver a Catalunya, i a Espanya, es remunta a 2003. D’això, sembla que n’hagi passat una eternitat. Però en aquest temps han passat, com a mínim, dues grans revolucions. La primera és la digital. Perquè, si bé el 2003 ja hi havia Internet, la realitat és que a partir del 2007, amb l’eclosió de les xarxes socials, va canviar la manera de relacionar-nos entre les persones i entre ciutadania i Administració. Ara qualsevol ciutadà pot opinar en un món global sense haver de demanar permís, pot adreçar-se a la societat de manera massiva i pot fer-ho en qualsevol moment i des de qualsevol lloc.
“El 15-M va canviar la forma en què ciutadania entén la política. Es va notar en les eleccions del 2015 i s’ha tornat a notar en les del 2019”
Certament. I la segona revolució?
Sembla que ja no ens en recordem, però encara en queda un pòsit. Va ser la del 15-M de 2011. Allò va canviar completament la manera com la política entén la ciutadania i, sobretot, la manera en què la ciutadania entén la política. Es va notar en les eleccions del 2015 i s’ha tornat a notar en les del 2019.
I tot això ens deia que afecta a la relació que tenen vostès amb els ajuntaments.
El 2018 la Direcció General va renéixer, després d’haver-se desmantellat el 2010 i passar una època on es va donar una importància marginal a la participació. Com li dic, els darrers anys hi havia una nova demanda social d’un govern més obert, transparent i participatiu. I, a partir d’aquí, hem notat un interès molt més gran també dels ajuntaments, especialment en les darreres eleccions.
Molts consistoris s’han adreçat a la Direcció General, les diputacions o l’Escola d’Administració Pública demanant formació, acompanyament, consell i orientació per saber com han de desenvolupar normatives de participació, o com fer pressupostos participatius. El canvi és gran i s’està accelerant.
“Des del 2018 molts consistoris s’han adreçat a la Direcció General, les diputacions i l’Escola d’Administració Pública demanant formació, acompanyament, consell i orientació per saber com han de desenvolupar normatives de participació, o com fer pressupostos participatius”
A què creu què és degut?
Hi ha moltes motivacions. La gran majoria són molt legítimes: el món local i els representants públics estan molt preocupats per poder donar respostes als ciutadans. Com sabeu, el món local té la vocació de donar servei al ciutadà i percep que la participació és una manera de poder-hi estar més a la vora. També ha vist la progressiva desconnexió entre ciutadania i política que s’ha patit en els darrers 20 anys i veu en la participació una manera de reconnectar.
Algunes veus, ja sigui entre la ciutadania o entre les oposicions polítiques, resten legitimitat a aquesta mena de processos. Addueixen que són una mera “propaganda” electoralista. Què hi diu?
Nosaltres veiem que els alcaldes, els regidors i els tècnics escullen prendre un risc cada vegada que posen en marxa un d’aquests projectes participatius. El risc és el següent: si el procés surt malament, potser el tret els surt per la culata i això els allunyarà encara més del ciutadà. Però hi ha un gran consens, també acadèmic, a pensar que la participació és el darrer cartutx que ens queda per no perdre el ciutadà en mans del populisme, el feixisme o el totalitarisme, que cada vegada estan més presents, lamentablement.
Així doncs, el món local veu la participació amb un interès creixent. En els darrers anys s’ha posat a prova com un pal·liatiu davant d’una desafecció política que no para de créixer i que se’ns pot girar en contra. És un tema que ens preocupa moltíssim a les persones amb vocació de servei, i al món local encara més.
Així sigui. Vostè té les dades: quin és el nivell de participació ciutadana a Catalunya?
Encara és relativament baix. Hi ha hagut una mena de renaixença a partir de 2015, però encara ens queda molt de camí per fer.
En què s’ha notat, tanmateix, aquesta renaixença participativa?
Hem aconseguit una gran sensibilització. Ho veiem en un major nombre de pressupostos participatius, en total uns 100 anuals a Catalunya. Però, com li dic és poc, encara, perquè només afecta un 10% dels ens locals. Amb tot, el grau de participació dins d’aquests pressupostos és alta.
També hi ha uns 100 municipis que tenen instal·lada una plataforma de participació ciutadana com ara “Decidim”, que és la que promovem dins de la Xarxa de Governs Transparents. Alguns la fan servir de manera esporàdica i d’altres de manera molt més sistemàtica. I hi ha una gran disparitat: hi participen des de ciutats grans fins a ajuntaments amb 300 habitants, cosa que resulta curiosa, perquè ja es coneixen pràcticament tots. D’altres ajuntaments no hi entren tant. En tot cas, no hem detectat que hi hagi cap tendència que vinculi la participació ciutadana amb uns colors polítics, o amb un pressupost o amb un nombre d’habitants concret. Es tracta més aviat d’un moviment transversal.
“La participació no és pas una moda, sinó un nou instrument a la caixa d’eines”
Interessant.
És un moviment sa i amb arrels molt fortes, que es consolida mitjançant consells, reglaments de participació ciutadana i relacions constants amb les administracions. És un model català molt sòlid, reconegut a l’estranger i que crea ecosistema. A diferència d’altres models, nosaltres tenim una gran coherència interna, les administracions intentem complementar-nos les unes a les altres en allò que és competència de cadascuna. Entre tots, mirem d’arribar a tot arreu. És quelcom relativament nou i n’estem molt orgullosos, perquè ens fa pensar que ha arribat per quedar-se, com ara un Parlament o un partit polític.
Ja ho pot ben dir.
La participació no és pas una moda, sinó un nou instrument a la caixa d’eines. Fins ara en teníem una, amb partits polítics, sindicats, meses de negociació, plens… i ara en tenim una de nova, que complementa el que teníem abans.
“És molt rar veure processos participatius que fracassin si l’alcalde, regidors, tècnics i societat civil s’ho han pres seriosament”
Com definiria la qualitat de la participació al país? És prou bona?
La qüestió depèn molt de qui i com impulsa aquesta participació. La norma d’or és que si el polític hi creu i dedica recursos (persones, temps, diners) a posar en pràctica el que surti com a resultat de la participació, aleshores el resultat és molt bo. En sentit contrari: és molt rar veure processos participatius que fracassin si l’alcalde, regidors, tècnics i societat civil s’ho han pres seriosament.
Què vol dir “prendre-s’ho seriosament”?
Doncs vol dir que el procés participatiu s’ha dissenyat amb prou de temps, que s’ha assumit que servirà per a prendre decisions públiques, que es decideix que el resultat es tindrà en compte i que, si no es té en compte, com a mínim hi ha el compromís d’explicar el perquè s’ha rebutjat. També vol dir posar les persones, els diners i els materials necessaris per fer-ho possible.
I què ha de passar perquè un procés participatiu no surti bé? És a dir, què falla, quan les coses fallen?
En el 99% dels casos és perquè o bé no ens ho hem cregut prou, o bé no hem donat prou temps a la reflexió, o no hi hem dedicat els diners o recursos necessaris. O que al capdavant hi hem posat algú que no en sabia prou o que no havia rebut la formació necessària.
En tot cas, diria que és culpa nostra, de les administracions, que no hem sabut fer bé els deures. Quan els fem, la ciutadania ens correspon molt bé, perquè participen en el seu propi interès.
Dit així, sembla que els processos de participació haurien de ser massius, per definició…
No necessàriament. El que ens interessa és que participin aquelles persones que es veuen afectades per una determinada política o bé que tenen alguna cosa a dir. Crec que hem de canviar de xip: la participació de tot el poble no ha de ser la mesura d’èxit. Que hi participi molta gent no vol dir “sortir bé”. El que prima és que les aportacions siguin les rellevants, que tothom que tingui quelcom a dir ho digui i que puguem dissenyar polítiques públiques i decidir amb molt més coneixement de causa i, generalment, amb major suport dels ciutadans, ja que són qui se’n beneficiaran o en sortiran perjudicats. Per això li deia abans que la qualitat dels processos depèn de nosaltres, l’administració. És l’única regla d’or que existeix.
“Si la qualitat dels processos depèn de com ho fem els membres de l’Administració, el primer que hem de fer és formar-nos en la matèria”
En les seves xarxes socials, vostè parla sovint de les diverses formacions obertes sobre processos participatius promogudes per l’Administració. Amb quina intenció es fan i perquè són recomanables?
Si la qualitat dels processos depèn, com li deia, de com ho fem els membres de l’Administració, el primer que hem de fer és formar-nos en la matèria. Des de la Direcció General, així com des de les Diputacions, l’Escola d’Administració Pública, l’ACM, la FMC… tots som actors que posem en marxa itineraris formatius adreçats a càrrecs polítics, càrrecs directius i a tècnics. Pensem que són formacions molt necessàries. Primer, per la novetat de l’eina. Sabem com funcionen unes eleccions i una campanya electoral, i ho sabem fer molt bé. Però no hem nascut ensenyats en participació ciutadana i és estrictament necessari aprendre’n.
I les formacions ensenyen.
Ho fan en la part tècnica (conèixer les eines, per exemple), com en la política. El polític ha de saber on, quan i com ha d’implementar la participació, i amb quin instrument, perquè no totes les decisions polítiques demanen el mateix tipus de participació ciutadana.
L’oferta d’aquestes formacions és molt variada. Aviat disposarem d’un portal sectorial especialment adreçat a les persones que treballen en la participació, des de polítics, fins a tècnics i experts del món acadèmic i privat, que servirà per centralitzar tota la formació que ara s’està impartint en tots els àmbits de l’administració. El que volem és no solapar-nos ni en temàtiques ni en territoris.
Sàvia mesura.
Sàvia mesura.
Però insisteixo a convidar tots els càrrecs electes i tècnics que visitin les pàgines web de referència per conèixer quins són els cursos que hi ha en actiu. Alguns són virtuals i es poden fer còmodament des de casa. Volem formar de manera pràctica, no pas teoritzar. Es tracta de dir: “tinc un problema que vull resoldre; què em pot aportar la participació en aquest tema en concret?”.
“Aviat tindrem un portal sectorial adreçat a les persones que treballen en la participació. Centralitzarà la formació i els recursos que ara s’estan proporcionant en tots els àmbits de l’administració”
Seguint amb l’argument, sabem que aviat presentaran vostès el portal ParticipaCatalunya.cat? En què consistirà?
El portal ParticipaCatalunya.cat, que enguany posarà en marxa la seva primera fase (de tres que en té en total), és un “germà”, per ara petit, del portal TransparènciaCatalunya.cat. Fa pràcticament 5 anys que existeix una xarxa de portals on els ajuntaments i tota l’Administració aboca tot allò que la Llei de la Transparència requereix, des de la informació sobre càrrecs electes, fins a les polítiques, els plens, etcètera. I tot, a partir de dades obertes.
La intenció és comptar enguany mateix amb un portal sectorial que ajudi els actors clau amb els quals treballem cada dia, que els faciliti un únic punt d’entrada a tot el que passa al país en matèria de participació. També volem tenir-hi centralitzada tota la formació, crear-hi comunitats de pràctica on puguem ajudar-nos des de distints nivells d’Administració, o entre aquesta i experts, i aprendre dels èxits i dels fracassos de tots. Volem que tots els recursos que tenim fins ara, des de les guies, fins a les plantilles, procediments, protocols, recerca, etcètera, estiguin disponibles en un únic espai. Igualment, volem que la Xarxa de Governs Transparents hi tingui una presència institucional. El que ens agradaria és crear un tercer espai per un públic que no teníem cobert.
En quin sentit ho diu?
Fins ara tenim l’espai governobert.gencat.cat, per a tot allò que fa referència a l’acció de govern. També tenim participa.gencat.cat, que permet als ciutadans participar directament. El portal participacatalunya.cat ha de servir l’espai de trobada per a tothom: Generalitat, Diputacions, agrupacions de municipis, sector privat, activistes, etc. per tal de construir l’ecosistema de participació que li deia. Farem una gran comunitat de persones que treballen des de i per a la participació.
Vostè té un ampli bagatge com a investigador i és expert en TICs. Creu si, com a conseqüència de la pandèmia de la Covid-19 i el posterior confinament, hi haurà un abans i un després en l’ús d’aquestes tecnologies?
Les TIC, també enteses com a Internet, telefonia mòbil i afins, han revolucionat la manera de fer política i la manera de ser ciutadans. En la meva opinió, la gran reflexió no és com han canviat els partits, els plens o la manera de governar, sinó com s’ha transformat el concepte de ciutadania.
Aquestes tecnologies han canviat la manera de ser de les persones i la manera de relacionar-nos amb els altres, amb la natura, amb el poder, amb la cultura… I, en canviar la nostra identitat, també canvia el nostre rol com a ciutadans. La pregunta que sorgeix d’aquí és: quina responsabilitat tenim ara com a ciutadans?
Vostè ja en deu tenir una opinió formada.
Des que existeixen les democràcies liberals, els ciutadans havien viscut relativament còmodes delegant tota la responsabilitat en els governants. Donàvem un vot de confiança a unes persones que ens representaven. No dic que ens en desenteníem del tot, però era difícil fer-nos responsables de les decisions col·lectives, fins i tot en els municipis petits.
Però actualment tornem a tenir una responsabilitat. Ara podem estar informats. De fet, informar-nos i no desentendre’ns és la nostra responsabilitat com a ciutadans. Igualment podem comunicar-nos entre nosaltres i deliberar. Aquest poder es transforma en la responsabilitat de debatre les coses que passen al nostre voltant amb els nostres veïns. Ara tenim la possibilitat, més que mai, de formar-nos una opinió. Però també la responsabilitat de formar-nos-la. Si, a més, podem fer-la arribar als nostres representants, també tenim la responsabilitat de donar-los-la a conèixer.
Un punt de vista que té a veure amb l’empoderament de la ciutadania, també.
La manera de governar i de ser governats no ha canviat pel que fa a fluïdesa o publicitat, sinó en el paper que juga el ciutadà. Abans era necessàriament passiu, perquè era difícil fer política des de la ciutadania. Però ara els ciutadans recuperen una sobirania que poden exercir de manera real i directa.
Vol dir amb això que les institucions ja no serveixen?
De cap manera. No estic dient que hàgim de tornar a una democràcia grega en què el ciutadà ho feia tot. El que podem és aconseguir el millor dels dos mons: la implicació directa de la democràcia clàssica, i la cosmovisió de la democràcia representativa liberal, la seva visió de conjunt, de llarg termini, la garantia que les minories no es queden enrere…
Ara tenim aquesta oportunitat. Quan diem que les TIC han canviat la forma de fer política no és perquè ara puguem fer propaganda a Twitter, en lloc de fer-ho amb sobres a la bústia de casa. El que volem dir és que com a ciutadans podem participar més i com a representants públics podem escoltar molt millor. I això porta a canvis en les maneres de fer.
“Reconèixer que la sobirania és del ciutadà i que fer política és molt difícil són dues grans preses de consciència que cal fer i que les TIC ens han posat al damunt de la taula”
Com ara quins?
Doncs que cal escoltar sempre, cal ser transparents, cal -com a ciutadans- responsabilitzar-nos de buscar la informació, de destriar la bona de la dolenta, d’assegurar-nos que la nostra opinió serà escoltada (no és només un dret, sinó també una responsabilitat), etcètera.
Les regles del joc canvien i nosaltres n’estem aprenent cada dia. Reconèixer que la sobirania és del ciutadà i que fer política és molt difícil són dues grans preses de consciència que cal fer i que les TIC ens han posat al damunt de la taula.
Es deia que els processos electorals eren el millor sistema de participació ciutadana. Encara ho són?
Hem parlat fins aquí de participació, però no de processos electorals. Vol dir que queden fora del nou joc, o que són una excepció a la nova manera de governar o d’entendre la ciutadania? Doncs no. Abans li deia que tenim una nova caixa d’eines, però que també contemplem les eines “antigues”, com ara la democràcia representativa i la manera de fer les eleccions. Estem convençuts que aquesta caixa d’eines integra nous i vells instruments. Així que hem de parlar d’eleccions també. I fer-ho d’una manera consistent.
Miri, moltes vegades, quan parlem de participació ciutadana sembla com si fos un procés al marge de les eleccions, com si una cosa fos la data de votació i l’altra les coses que passen entre elecció i elecció. Però si pensem en ecosistemes de participació ciutadana globals, on les diferents administracions intentem governar de manera coherent i els ciutadans intenten participar en la presa de decisions públiques, no té sentit que les eleccions en quedin fora.
Ho pot concretar amb algun exemple?
Fins ara un procés electoral es veia com una cosa que passava un cop cada 4 anys, amb una campanya electoral prèvia, de quinze dies. L’ideal seria que la campanya fos continua, que es produís cada dia, perquè cada dia poguéssim escoltar, deliberar o retocar el nostre programa, no tant per demanar el vot sinó per explicar millor què estem fent.
En un món en què la informació discorre lliurament i on la deliberació és possible, no té sentit pensar en campanyes electorals com una cosa que només passa cada 4 anys. Cal veure-les com un procés deliberatiu continu. A més, això té a veure amb normalitzar el fet d’escollir o de ser escollits: encara tenim poc normalitzat que les associacions de veïns, clubs esportius, partits polítics, sindicats, cambres, etcètera celebrin eleccions.
Però quan se celebren, se’n sent a dir en els mitjans de comunicació. I molt.
En alguns casos sí, però moltes vegades els processos electorals es veuen també d’una manera molt austera i, fins i tot, antipàtica. De la mateixa manera que recuperem sobirania i responsabilitats, les eleccions haurien de ser un exercici de transparència i participació constant que acabin en una decisió puntual. Que hi haguessin moltes més eleccions -no només al Parlament- seria una cosa molt bona en el sentit de testar com costa fer política, ser honest, sincer, calcular les coses, programar…
I també seria un exercici pedagògic molt interessant pels ciutadans. Caldria promoure més processos electorals, no només als ajuntaments, sinó en tots aquells àmbits on es pugui elegir. I, en tot això, el vot electrònic ens ajuda moltíssim, perquè, amb un cost de temps i diners relativament baix, fa més transparent la democràcia. I, sobretot, ajuda els ciutadans a entendre que dreceres com el populisme o el totalitarisme ens acabaran portant a l’estimball.
