Diputació de Barcelona
Repensant la participació de la ciutadania al món local
INTRODUCCIÓ
Ja fa gairebé dues dècades que la Diputació de Barcelona impulsa espais, processos i mecanismes de participació al món local. Durant tot aquest temps, són molts els ajuntaments que han desenvolupat el seu sistema de consells de participació, han aprovat el seu reglament de participació ciutadana, han fet un pla director de participació o han impulsat nombrosos processos participatius: agendes 21, pressupostos participatius, projectes urbanístics, projectes educatius d’entorn, etc.
Quan es varen començar a promoure totes aquestes pràctiques participatives, es partia de la base que ens començàvem a afrontar a unes problemàtiques cada vegada més complexes i a una societat cada cop més diversa i heterogènia (Subirats et al., 2001; Font, 2001). Hi havia el convenciment, aleshores, que unes noves formes de govern relacional, basades en la proximitat i la participació ciutadana, ajudarien els governs locals a oferir respostes millors, que s’ajustarien més a les necessitats de la ciutadania i que, a més, gaudirien d’un major grau de legitimitat (Font i Blanco, 2005).
Fent un cert balanç de totes aquestes experiències, veiem que, si bé han suposat un avenç signi catiu en molts àmbits (intensi cació de les relacions amb i entre la ciutadania, informació, deliberació, consens, etc.), hi ha la sensació que no s’han acabat d’assolir totes les expectatives que s’havien generat.
A aquesta situació, s’hi suma el fet que, des de l’inici de la crisi econòmica l’any 2008, els canvis econòmics, socials i polítics s’han intensi cat a un ritme vertiginós. La crisi econòmica ha vingut acompanyada d’una crisi politicoinstitucional que qüestiona, d’arrel, les institucions públiques, en general, i la seva qualitat democràtica, en particular.
A tot això, a més, s’hi afegeix que les administracions públiques, en general, i les administracions locals, en particular, estan veient molt minvades les seves capacitats per fer front als nous problemes.
Tot plegat ens porta a reflexionar sobre quin sentit tenen les velles arquitectures institucionals de participació i, sobretot, com podem repensar la participació ciutadana per donar respostes a aquest nou escenari. En altres paraules, ens plantegem revisar el concepte de participació ciutadana en les administracions locals per tal de cercar noves formes de relació entre l’administració i la ciutadania que s’adaptin als nous temps.
Per aquests motius, des de la Diputació de Barcelona s’han constituït dos grups de treball formats per experts del món local (tècnics i electes) i del món acadèmic per tal de debatre i re exionar sobre els reptes que es dibuixen amb aquest nou escenari i, sobretot, fer propostes que ens ajudin a rede nir el rol de la participació als ajuntaments. En aquest document es recullen les reflexions, les propostes i les conclusions a les quals s’ha arribat a partir d’aquests dos grups de treball.
Després d’haver treballat i debatut a fons sobre les relacions entre l’administració i la ciutadania al món local en el context actual, hem arribat a una primera conclusió de consens: repensar la participació ciutadana al món local no és una quimera que respongui al desig d’unes quantes persones interessades en aquest tema; és una necessitat real a la qual s’han d’afrontar els ajuntaments si volen donar respostes efectives a les noves demandes de la societat.
El document s’estructura en dos grans blocs. En el primer, es pretenen assentar les bases de la nova realitat de la participació al món local. Per aquest motiu, ens endinsem a identi car quins han estat els canvis que s’han produït a escala social, econòmica, tecnològica i política, i que ens permeten a rmar que, efectivament, estem en una nova època. I és justament aquest canvi d’època el que justi ca la necessitat de revisar el model de participació ciutadana que, majoritàriament, s’ha estat impulsant ns ara en el marc del govern local. Un model de participació ciutadana que ha anat evolucionant i que, actualment, ens permet parlar de dos models que, en alguns municipis, conviuen; en d’altres, malviuen, o senzillament no hi són presents alhora: la governança participativa i les noves pràctiques d’innovació social.
En el segon gran bloc, s’identi quen els que, a priori, són els cinc grans reptes que poden contribuir signi cativament a fer de la participació ciutadana un element central en la recerca de noves respostes per als nous problemes de la societat actual. Aquests cinc reptes són els següents: 1) la necessitat de rede nir el concepte de participació ciutadana; 2) el repte d’adoptar noves pràctiques de coproducció de polítiques públiques; 3) el repte d’incorporar les tecnologies de la informació i la comunicació; 4) la necessitat de reformular les arquitectures institucionals de participació actuals, i 5) la necessitat i el repte de reorganitzar internament l’Administració local.
Finalment, presentem unes conclusions i l’explicació metodològica de com s’ha dut a terme aquest procés.
«Constatem que hi ha moltes resistències de la ciutadania envers l’ajuntament, moltes vegades des de la queixa individual i sovint vinculades a necessitats molt bàsiques.»
LA NOVA REALITAT DE LA PARTICIPACIÓ AL MÓN LOCAL
En aquest apartat no pretenem fer una revisió exhaustiva de tots els elements de canvi que justi carien la necessitat de revisar el model de participació ciutadana que, en termes generals, s’ha impulsat als ajuntaments de la província de Barcelona al llarg de les dues darreres dècades. Tanmateix, sí que volem apuntar aquelles qüestions que, al nostre entendre, són més rellevants. No només per evidenciar que cal repensar les relacions entre l’administració i la ciutadania, en tots els àmbits, però molt especialment al món local, sinó també per poder identi car aquells punts clau a partir dels quals poder proposar tot un seguit de canvis institucionals, línies estratègiques i accions de millora per tal de fer front als nous reptes que s’obren per als ajuntaments.
1. Una nova època
Resulta evident que ens trobem davant d’una societat ben diferent de la de fa uns anys. L’inici de la crisi economico nancera marca un punt d’in exió en molts aspectes, no només a escala econòmica, sinó també a escala social i política. Existeix un ampli consens a l’hora de valorar, primer, que la crisi no és únicament econòmica, sinó que té una dimensió social important i que ha esdevingut, també, una crisi política, a partir d’un distanciament creixent entre la ciutadania i les institucions públiques. I, segon, el procés de canvi que estem vivint no és una situació conjuntural, transitòria, sinó que és una qüestió estructural que requereix canvis profunds en les maneres de fer de les institucions públiques (Subirats, 2011). Així s’hi referien els quatre experts de l’àmbit acadèmic que han participat en el projecte:
«Hem d’assumir que ja res no tornarà a ser com abans. Els canvis que s’estan produint en la societat no són una cosa passatgera, han vingut per quedar-s’hi. Estem entrant en una nova època on moltes coses seran diferents i, per tant, les administracions públiques hauran d’adaptar-se o de repensar-se per fer front a aquest nou escenari».
Joan Subirats, UAB
«L’impacte de la crisi havia de ser una cosa conjuntural i no ho està sent. Està clar que deixarà empremta. Tots els canvis que estem vivint ens han de fer buscar noves solucions, tant des de les institucions públiques com pel que fa a les formes de participació».
Miquel Salvador, UPF
«La situació de crisi, tanmateix, pot donar lloc a una nova oportunitat, a noves i genuïnes formes d’organització de la ciutadania.»
Albert Padró-Solanet, UOC
«Per fer front a aquest nou escenari, però, no podem perdre de vista el nostre passat polític i institucional, on el règim dictatorial queda encara molt a prop. Hem d’interpretar el cas català des de la seva peculiaritat, gens comparable al que pot estar passant en altres països de major tradició democràtica.»
Albert Serra, ESADE
Tot i que la con guració d’aquesta nova realitat fa més d’una dècada que s’està gestant (Bauman, 1999; Beck, 1998; Giddens, 1999), amb la crisi econòmica aquest procés s’accelera, les diferències i les desigualtats s’accentuen, i s’intensi quen enormement múltiples situacions d’exclusió social (Blanco i León, 2013). Com a mínim, i resumint, podem parlar de quatre grans elements de canvi: el canvi social, el canvi econòmic, el canvi tecnològic i el canvi polític. A continuació, exposarem aquests quatre canvis amb una mica més de detall.
1.1. Canvi social
Durant les darreres dècades del segle XX, ja es va començar a constatar un fort procés d’individualització i de reestructuració dels espais de socialització (Giddens, 2000; Beck, 2002). Les diferents formes d’articulació social del moment, més pròpies d’una societat del benestar (famílies, llocs de treball, organitzacions polítiques i sindicals, barris i comunitats…), es varen anar debilitant i van anar perdent capacitat de canalització i gestió dels con ictes socials. Va anar emergint, així, una nova societat més individualitzada i més heterogènia, on les trajectòries vitals cada cop són més complexes i més diverses i demanen, per tant, respostes més especí ques.
«Vivim amb un grau de molta més individualització i heterogeneïtat. Les trajectòries vitals de la gent ja no són tan previsibles com abans, no estan gens clares des del punt de vista de la seva continuïtat. I els agregats socials tampoc: la classe, l’estructura familiar, etc. Hi ha un procés de desinstitucionalització de la societat, les seves formes d’articulació i agregació són molt més disperses. En aquest sentit, les categories que fan servir les administracions per classi car la gent (ciutadania, joventut, gent gran…) ja no funcionen perquè dins de cadascuna d’aquestes categories la diversitat és enorme».
Joan Subirats, UAB
Aquesta qüestió és signi cativa des del punt de vista de la participació ciutadana. Ens hem de qüestionar com podem, amb pràctiques participatives, donar millors respostes a una societat molt més diversa i, al mateix temps, ens hem de preguntar a qui volem adreçar la participació, ja que això en determinarà els formats.
1.2. Canvi econòmic
Resulta evident que l’àmbit econòmic és el que ha patit una sotragada més important i, de fet, és en gran manera la causa de molts dels altres canvis. Tot i que la crisi economico nancera és d’origen global, els seus efectes són clarament locals i, com veurem, obliguen també a repensar la nalitat de la participació al món local, que haurà d’orientar-se a les noves problemàtiques que emergeixen com a conseqüència de la crisi (Blanco i Subirats, 2012). Així ho evidenciava un regidor d’un municipi amb una tradició industrial important:
«Al nostre municipi, la pèrdua de llocs de treball i el tancament d’empreses s’està produint de manera molt accentuada. Això ha fet que els serveis socials de l’ajuntament es vegin molt «apurats» i ens fa falta la col·laboració de la gent per poder donar resposta a les demandes que ens arriben».
Càrrec electe, capital de comarca
Els efectes de la crisi són múltiples i devastadors: afecta el deute dels poders públics, de les famílies i de les empreses; provoca el tancament de l’aixeta del crèdit; dispara l’atur (especialment el juvenil) a uns índexs sense precedents; origina nous processos migratoris; incrementa les desigualtats socials; generalitza els desnonaments hipotecaris; ensorra petites i mitjanes empreses; crea noves situacions de pobresa alimentària i energètica; desprotegeix moltes persones d’unes garanties socials que ns ara eren inqüestionables, i converteix una part molt majoritària de la població en vulnerable davant de tots aquests efectes.
Sense dubte, però, un dels elements de canvi més importants dels darrers anys és que les administracions locals han vist com es reduïen dràsticament els seus recursos i la seva capacitat per fer front als problemes de la comunitat.
1.3. Canvi tecnològic
Internet és un factor revolucionari per entendre el canvi en la nostra societat. Fa que moltes de les estructures tradicionals d’intermediació puguin ser prescindibles: des de les agències de viatges ns als mitjans de comunicació de masses o els partits polítics.
D’altra banda, ha permès que es produeixi una multiplicació i una diversi cació dels actors polítics. I, al mateix temps, ha aconseguit reduir de manera molt signi cativa els costos de l’acció col·lectiva (Subirats i Parés, 2014). La ciutadania té avui menys costos d’organització i mobilització (capacitat d’identi car interessos comuns i de difondre missatges; capacitat de comunicació, decisió i lideratge mitjançant processos d’intel·ligència col·lectiva i coordinació…), així com una menor necessitat o dependència de recursos monetaris, d’accés als mitjans de comunicació de masses i de grans inversions de capital per organitzar-se.
Amb Internet, el recurs principal passa a ser la connectivitat i la capacitat de relacionar-se amb altres a través de la Xarxa, mentre que altres recursos que tradicionalment eren molt rellevants (com ara la disponibilitat de temps o de diners) avui passen a un segon terme (Bennett i Segerberg, 2012).
«Les noves tecnologies han permès que molts ciutadans que abans no estaven ni mobilitzats ni polititzats ara puguin connectar-se molt fàcilment els uns amb els altres. Les noves tecnologies, sens dubte, faciliten noves formes d’organització social».
Albert Padró-Solanet, UOC
1.4. Canvi polític
La crisi econòmica i social ha vingut acompanyada d’una crisi politicoinstitucional:
«El desenvolupament institucional al nostre país després de la recuperació de la democràcia no ha anat bé i ara tot està qüestionat: els partits, els polítics, els sindicats, els tribunals… S’ha produït un clar augment de la descon ança de la ciutadania envers les institucions públiques, en general, i envers els partits polítics, en particular.»
Albert Serra, ESADE
No és que la ciutadania no tingui interès per la política, com podia passar fa uns anys quan es parlava del problema de la desafecció. Estem davant d’un nou escenari en què la ciutadania ha recuperat l’interès per la cosa pública, però, al mateix temps, ha perdut la seva con ança en les institucions públiques i els partits polítics.
La mobilització ciutadana del 15-M així com altres mobilitzacions que hem viscut en els darrers anys, sumades a les múltiples pràctiques d’innovació social que des de la societat civil busquen implementar solucions creatives als problemes col·lectius, posen en relleu el fet que el que estem vivint no és un moment de desafecció política, sinó un moment de deslegitimació de la política de les institucions. És a dir, el problema no és que la ciutadania no tingui interès per la política o no es preocupi pels afers col·lectius; el problema és que tant les institucions públiques com els agents de representació principals (partits polítics, sindicats, etc.) han perdut legitimitat.
«Crec que hi ha un distanciament entre la ciutadania i les institucions públiques, una gran desconança i una manca d’expectatives. Al mateix temps, però, l’Administració local està agafant molt de protagonisme, perquè és la més propera als ciutadans i és la primera a la qual s’adrecen. A més, malgrat aquesta descon ança generalitzada amb les institucions públiques, de tots els nivells d’administració, la local és la que continua generant més con ança.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
Al mateix temps, però, sembla que la ciutadania s’ha tornat més exigent envers les institucions públiques, reclama uns serveis públics de qualitat i entén que els ajuntaments, com a administració de proximitat, han de resoldre els seus problemes més quotidians.
«La relació que tenim els ajuntaments avui en dia amb la ciutadania és una relació d’una gran exigència. Volen que els serveis públics funcionin bé i reclamen que l’Administració local resolgui els seus problemes concrets.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
«Constatem que hi ha moltes resistències de la ciutadania envers l’ajuntament, moltes vegades des de la queixa individual i sovint vinculades a necessitats molt bàsiques.»
Càrrec electe, petit municipi
2. L’evolució de la participació al món local
Des de la restauració de la democràcia fins als nostres dies hem viscut una evolució a través de la qual el paper de la ciutadania en les polítiques locals ha estat cada cop més significatiu, passant de les tradicionals formes de govern representatives a les noves formes de governança participativa, per arribar, finalment, a les noves pràctiques d’innovació social (Subirats i Parés, 2014; Bonet-Martí, 2014). Tot i que és cert que aquestes tres lògiques de govern (representativa-participativa-autogestionada) responen a diferents etapes històriques al llarg d’aquests trenta-cinc anys, la realitat és que s’han anat entremesclant i relacionant i, actualment, totes elles conviuen en el temps i en l’espai.
Podem identificar dos grans eixos analítics a través dels quals interpretar les diferents formes d’intervenció de l’Administració local. En primer lloc, distingim entre les pràctiques més intervencionistes, on el paper de les institucions públiques ha estat fort i de gran rellevància, i altres pràctiques en les quals el seu paper ha estat més limitat, la qual cosa ha donat peu a la intervenció d’altres agents (del mercat o de la comunitat) en la provisió de serveis de naturalesa pública.
En segon lloc, podem distingir també entre experiències en les quals s’ha buscat una participació activa de la ciutadania en el disseny i/o l’execució de les polítiques locals, i altres experiències on la societat civil no ha estat convidada a ser-hi, i ha restat oblidada o menystinguda.
Com a resultat de l’encreuament d’aquests dos eixos analítics (més o menys intervenció de les institucions públiques i més o menys participació de la societat civil), podem classificar les formes de relació entre la ciutadania i les institucions públiques en quatre grans categories ( figura 1):
a) Pràctiques de govern tradicional: governs forts basats en la representació.
b) Pràctiques de govern relacional: governs forts que incorporen la participació.
c) Pràctiques dominades pel sector privat: governs que cedeixen espai al mercat.
d) Pràctiques d’innovació social: governs que cedeixen espai a la societat civil.
c) Pràctiques dominades pel sector privat: governs que cedeixen espai al mercat.
d) Pràctiques d’innovació social: governs que cedeixen espai a la societat civil.
2.1. La governança participativa
A mitjan dècada dels anys noranta i sobretot durant els primers anys del segle XXI, la Diputació de Barcelona va promoure la participació com a pràctica habitual als ajuntaments. Es varen multiplicar els òrgans estables de participació als ajuntaments, es va iniciar la redacció de reglaments municipals de participació ciutadana, es varen impulsar una gran quantitat de processos participatius i es varen crear, a molts ajuntaments, regidories, departaments i unitats de participació ciutadana. Així va anar guanyant força una nova manera de governar el territori basada en l’articulació de xarxes d’actors de naturalesa diversa, els poders públics deixaven de ser els decisors únics i executors privilegiats i s’incorporaven altres actors en l’elaboració de les polítiques locals (Kooiman, 2003). Les agendes 21, els plans locals d’inclusió, els plans locals de joventut o els projectes educatius d’entorn són només alguns exemples dels múltiples instruments de planificació de les polítiques locals que varen incorporar la participació de la ciutadania com un element intrínsec a la seva elaboració.
«En aquesta època teníem un dè cit de legitimació en les polítiques públiques i començava a haver-hi un descrèdit de la política. Es va pensar que aquests instruments de participació promoguts per les institucions ens ajudarien a prendre millors decisions.»
Joan Subirats, UAB
Les experiències impulsades durant aquests anys són moltes i molt diverses. Generalitzant, en podríem destacar diversos elements:
Participació per invitació: els governs invitaven a participar la ciutadania, ja fos amb mecanismes adreçats a la ciutadania a títol individual, a la ciutadania organitzada o amb mecanismes mixtos.
«Els que participen són els quatre de sempre, amb vinculacions polítiques molt evidents».
Càrrec electe, petit municipi
Consulta: en la majoria dels casos es tractava de mecanismes consultius i els seus acords no acostumaven a ser directament vinculants.
«S’havien fet molts processos participatius i s’havien activat consells. Ara molts d’aquests processos han quedat en un calaix i no han creat una cultura democràtica. Als consells hi va poca gent i tenen poc contingut. Ningú no sap gaire per a què serveixen aquests espais».
Tècnic municipal, vila d’àmbit metropolità
Veu: un dels seus objectius era donar veu a les organitzacions socials i a la ciutadania, escoltar-les i generar un cert debat. Tot i que hi ha algunes experiències de participació amb votació, la gran majoria dels casos responien més a un model de democràcia deliberativa que no pas a un model de democràcia directa (agregativa).
«Abans, als espais participatius de la ciutat érem molt pocs, però és que ara ja no ve ningú. La relació de la ciutadania amb l’administració és totalment d’apatia».
Tècnic municipal, capital de comarca
Sistematització metodològica: les avaluacions d’alguns d’aquests processos posen en evidència que, moltes vegades, els processos van estar ben implementats, però els resultats no han tingut l’impacte desitjat. Aquest fet posa en relleu que bona part dels processos participatius han estat ben dissenyats i ben dinamitzats, però la principal debilitat han estat els objectius i els seus resultats. Al mateix temps que s’oferien unes certes garanties de qualitat metodològica, però, també és cert que hi va haver una estandardització de les principals metodologies emprades, i això va limitar tant la innovació com la capacitat d’adaptació dels instruments participatius a cada territori.
«En alguns municipis hi ha massa estructures de participació i no acaben de funcionar. El format dels consells participatius és massa jeràrquic, amb uns rituals massa similars als de les institucions: el polític presideix, l’ajuntament és qui convoca i controla l’agenda, etc.»
Joan Subirats, UAB
Manca de cultura participativa: a l’hora de participar en els espais de governança participativa hi ha hagut una manca de cultura participativa tant a escala ciutadana, com a escala tècnica i política. A escala tècnica, sovint s’ha percebut la participació com una amenaça; a escala política, freqüentment ha mancat compromís amb els resultats sorgits dels instruments participatius, i a escala ciutadana, s’ha tendit a defensar els interessos particulars per sobre dels interessos generals.
«No hem après a participar. Anàvem sempre a veure «qué hay de lo mío».
Tècnic municipal, capital de comarca
Dèficits de qualitat: podem trobar experiències de tot tipus i, segurament, la qualitat de la participació en aquests darrers anys ha estat molt variable. Tanmateix, hi ha una sensació bastant generalitzada que moltes de les experiències impulsades varen patir dè cits importants: processos amb els objectius poc clars, espais únicament informatius, poca quantitat de participants, poca pluralitat, insatisfacció amb els resultats, manca de seguiment o no-implementació dels acords, etc. De nou, que aquesta sigui una percepció més o menys generalitzada no exclou el fet que es duguessin a terme algunes experiències que realment van tenir molt d’èxit.
«El fenomen de la no-participació ve de lluny. A principis dels anys vuitanta a Barcelona ja ens preguntàvem per què la gent no participava en les estructures que s’havien creat. Unes estructures que, d’altra banda, han evolucionat cap a una lògica de clientelisme i corporativisme. Ara la situació ha canviat: si la qüestió és «vingui a demanar que jo li ho donaré tot», és evident que ara això ja no funciona».
Albert Serra, ESADE
Tot i que podríem pensar que els instruments de governança participativa poden ser unes bones eines per fer front a l’actual situació de crisi –on la complexitat creix i, més que mai, cal prioritzar cap a on es focalitza la despesa pública–, la realitat és que la gran majoria d’ajuntaments han deixat d’utilitzar mecanismes de participació institucional o han reduït molt signi cativament la freqüència amb què els utilitzen. La descon ança creixent de la ciutadania envers les institucions que comentàvem anteriorment, d’altra banda, suposa una gran di cultat a l’hora d’impulsar aquest tipus d’instruments.
Al mateix temps que veiem com es redueixen aquest tipus d’iniciatives participatives i com està minvant la capacitat de les administracions públiques per fer front als problemes col·lectius, observem, també, que estan emergint des de la ciutadania, des de la societat civil organitzada, noves formes de resolució dels problemes col·lectius a través de la col·laboració, la solidaritat, el voluntariat, l’autoorganització i l’autogestió.
2.2. Les noves pràctiques d’innovació social
Apareixen, en aquest context, noves veus que aposten per un model de democràcia més radical, més directa, més real, entenent la participació ciutadana com una pràctica quotidiana a través de la qual transformar les nostres vides i el nostre entorn. Des d’aquesta perspectiva, es contraposa l’interès general (defensat tradicionalment per les institucions públiques) als interessos col·lectius, argumentant que aquests últims, tot i que no són majoritaris, són també interessos comuns, compartits entre diversos ciutadans que poden col·laborar entre ells pensant amb una lògica col·lectiva i no merament individual. Emergeixen, així, valors alternatius als dominants en l’època precedent: es comença a parlar de l’interès comú i col·lectiu en lloc de l’interès individual, de col·laborar en lloc de competir, de l’accés als recursos en lloc del seu simple ús i apropiació…
«Estem davant d’un procés de desintermediació, es qüestiona que les institucions siguin intermediaris capaços o necessaris. L’exemple més clar és el dels «Som» (Som Energia, Som Connexió, Som lo que Sembrem…), noves organitzacions que el que fan és buscar alternatives. La participació cada vegada s’ha d’entendre més des de la lògica del «participar és fer», la participació ha de provocar que passin coses….»
Joan Subirats, UAB
Per de nir aquestes pràctiques participatives, diversos autors estan utilitzant el concepte innovació social, que la mateixa Comissió Europea de neix com a «noves idees (productes, serveis i models) que satisfan les necessitats socials (amb més e ciència que les seves alternatives) i que, al seu torn, creen noves relacions socials i col·laboratives.» En termes generals, doncs, la innovació social fa referència a processos i pràctiques cooperatives, de base ciutadana, amb un marcat caràcter de servei públic que milloren les anteriors solucions als problemes socials (Chambon et al., 1982; Phills et al., 2008). Es tracta, per tant, de formes de participació que sorgeixen des de la ciutadania amb la voluntat de donar respostes a qüestions de naturalesa col·lectiva (Moulaert et al., 2013).
Aquestes noves pràctiques participatives noves tenen les característiques següents:
Participació per mobilització: aquestes «noves» formes de participació política des de baix es fonamenten en una determinada visió del món, comparteixen preocupacions i objectius i, en conseqüència, busquen tenir una incidència sobre l’esfera pública. Moltes d’aquestes pràctiques de participació política busquen pressionar els poders públics i incidir en l’agenda política i en les polítiques públiques.
«Les lògiques d’incidència, resistència i dissidència no s’han de frivolitzar. Les marees i plataformes són un bon instrument, però compte, perquè la seva virginitat no existeix. A qui representen? Si ho hem de qüestionar, qüestionem-ho tot».
Càrrec electe, petit municipi
Participació acció: al mateix temps, moltes tenen una lògica clarament implementativa i busquen resoldre els problemes col·lectius que les administracions públiques no són capaces de solucionar. Es tracta, per tant, de formes de participació orientades a l’acció, habitualment a través de projectes i pràctiques concretes.
«Al nostre municipi ha sorgit un gran potencial de gent solidària, amb sentit de comunitat i amb molta voluntat de col·laborar».
Tècnic municipal, vila d’àmbit metropolità
Iniciativa ciutadana: les pràctiques d’innovació social sorgeixen de la iniciativa de la ciutadania, prèviament organitzada o que s’organitza al voltant d’un objectiu compartit. Tot i que algunes d’aquestes pràctiques es desenvolupen al marge dels poders públics o contestant-los, moltes vegades busquen (o necessiten) la seva col·laboració.
«Entendre la participació com un esforç col·lectiu per fomentar la cohesió de poble i el bé comú fa que la gent doni molt més de si».
Càrrec electe, petit municipi
Col·laboració: aquestes noves formes de participació política fugen de la jerarquia i tenen un caràcter horitzontal i compartit. No obstant això, el factor més característic és que s’estructuren a partir de la col·laboració entre ciutadans que comparteixen preocupacions, visions, objectius… Parlem d’actors i ciutadans que es relacionen i col·laboren entre ells perquè tenen un objectiu comú (la gestió d’un espai buit, la producció d’aliments en horts urbans, la comercialització d’energia verda, la satisfacció de necessitats alimentàries de la població més desafavorida o la lluita contra els desnonaments).
«La ciutadania a la nostra ciutat és cada cop més autònoma. Ara, més que protestar, s’ho maneguen. Els bancs d’aliments en són un exemple, però n’hi ha d’altres, com ara els horts urbans. Si l’ajuntament no els cedeix un espai, doncs el busquen i troben propietaris privats que els el cedeixen. El voluntariat o les cooperatives estan esdevenint elements molt importants».
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
Apoderament: una de les característiques d’aquestes pràctiques d’innovació social és que de vegades aconsegueixen apoderar la ciutadania i, en conseqüència, poden promoure canvis en les relacions de poder preexistents. Això succeeix quan, més enllà d’assumir responsabilitats implementatives, les pràctiques innovadores tenen a veure amb la presa de decisions col·lectives i tenen una incidència signi cativa en la gestió dels afers col·lectius.
«Els nous problemes s’han d’abordar des de la coresponsabilització i no des de la culpabilització».
Càrrec electe, petit municipi
Alguns petits municipis, però, ens adverteixen que la innovació social no es produeix a tot arreu. De fet, tampoc en els municipis més grans les pràctiques d’innovació sorgeixen de la mateixa manera en tots els barris. Així, hi ha determinades condicions, com poden ser els impactes de la crisi en els diferents territoris o l’existència d’un teixit associatiu previ, que poden facilitar o di cultar el sorgiment d’aquestes iniciatives.
«Al meu poble, no hi veig innovació social per enlloc. Els col·lectius que s’organitzen per participar són els de sempre i tenen al darrere una organització política que vol obtenir més regidors al consistori».
Càrrec electe, petit municipi
Aquest fet posa en relleu el debat sobre l’abast de la innovació social i evidencia que sovint són pràctiques micro, a petita escala, que no tenen capacitat per garantir un servei per a tota la població, sinó únicament per a aquells que tenen la capacitat per organitzar-se i mobilitzar-se.
«Tinc molts dubtes sobre les capacitats d’institucionalització d’aquestes noves iniciatives, més enllà de la seva resposta estrictament conjuntural. No podem perdre de vista que l’ajuntament ha de garantir uns serveis per a tothom i no només per als que tenen la capacitat per organitzar-se o mobilitzar-se».
Miquel Salvador, UPF
PENSANT ESCENARIS DE FUTUR
A partir de l’anàlisi de la situació de la participació al món local, hem identi cat cinc grans reptes i necessitats que, al nostre entendre, podrien contribuir signi cativament a fer de la participació ciutadana un element central en la cerca de noves respostes per als nous problemes de la societat actual. Són els següents:
- La necessitat de redefinir el concepte de participació ciutadana
- El repte d’adoptar noves pràctiques de coproducció de polítiques públiques
- El repte d’incorporar les tecnologies de la informació i la comunicació
- La necessitat de reformular les arquitectures institucionals de participació actuals
- La necessitat i el repte de reorganitzar internament l’Administració local
Recollim, a continuació, les aportacions principals fetes en els diferents grups de treball amb experts del món local (tècnics i electes) i del món acadèmic, amb l’objectiu d’avançar cap a una nova manera d’entendre les relacions entre l’administració i la ciutadania en l’actual context de canvi.
1. La necessitat de redefinir el concepte de participació ciutadana
Repensar la participació ciutadana al món local en el context actual ens porta a revisar el concepte d’acord amb les característiques i les necessitats del moment que estem vivint. La «participació ciutadana», entesa com les pràctiques socials i polítiques que pretenen incidir sobre alguna dimensió d’allò que és públic (col·lectiu), sempre ha estat un concepte molt ampli que ha englobat tant pràctiques institucionals com no institucionals (Parés, 2009). En aquest sentit, la necessitat de revisió del concepte no fa referència tant a la seva de nició com a l’ús que se n’ha fet des dels governs locals.
«Cal aclarir a què ens referim quan parlem de participació. Participem com a usuaris de serveis públics, participem quan formulem demandes socials, participem quan legitimem les polítiques públiques o els serveis que ofereix un govern o participem quan ens autoorganitzem? Si parlem de participació institucional, aleshores hem de veure ns a quin punt la cobertura pública de la participació és un element central de la de nició.»
Albert Serra, ESADE
1.1. El nou paradigma de la participació institucional
S’ha tendit a associar la participació ciutadana a un tipus d’espais de participació molt concrets (òrgans estables de participació i processos participatius) que han reproduït unes metodologies i unes maneres de fer també molt especí ques. Les noves experiències participatives que estan començant a impulsar alguns ajuntaments, però, no responen a les lògiques d’aquests instruments, i, al mateix temps, les pràctiques d’innovació social que hem descrit més amunt tampoc no acaben d’encaixar amb aquestes dinàmiques (Bonet-Martí, 2014).
Ampliar el ventall de pràctiques participatives que els ajuntaments cataloguin com a tals ajudaria a aconseguir una major con uència entre aquelles dinàmiques pròpies de la institució i aquelles que són pròpies de la societat civil. De fet, en alguns casos pot ser que estiguem parlant de pràctiques que fa temps que alguns ajuntaments estan impulsant (com ara la cogestió d’equipaments municipals o la col·laboració amb organitzacions socials en la prestació de determinats serveis), però que fins ara no sempre entraven dins del catàleg de pràctiques municipals de participació ciutadana. Una perspectiva més àmplia del concepte, a més, facilitaria l’aparició de fórmules innovadores i permetria que la societat civil pogués tenir un rol de major centralitat en aquestes experiències.
«Cada cop més participar té a veure amb fer coses. Podem participar en l’esfera pública cada dia a través dels nostres actes quotidians. D’altra banda, la nova concepció de la participació ja no situa les institucions públiques i els polítics al centre de la resolució dels problemes col·lectius, sinó que tendeix a situar tots els actors en condicions d’igualtat, en una relació de tu a tu».
Joan Subirats, UAB
Aquest element és de gran rellevància perquè suposa un canvi de paradigma. El nou paradigma participatiu, en canvi, sense haver de renunciar a les pràctiques de participació institucional pròpies del vell model, preveuria nous formats de participació en què la ciutadania i les organitzacions de la societat civil es coresponsabilitzarien de la provisió de solucions als problemes col·lectius, assumirien un rol implementatiu i, al mateix temps, es relacionarien en condicions d’igualtat entre ells i amb l’Administració pública. D’aquesta manera, es difuminaria la frontera entre la participació institucional i la participació no institucional. Les administracions públiques, doncs, incorporarien dins el seu catàleg de pràctiques participatives les diverses formes de col·laboració amb pràctiques participatives sorgides i/o desenvolupades fora de les institucions públiques. Es passaria, així, d’una participació basada en el «demani’m, que jo, com a govern, ja proveiré» a un nou model de participació basat en la lògica del «com ho podem fer, junts, per donar respostes als problemes del nostre municipi».
Més enllà de de nir les pràctiques de participació institucional des d’aquest nou paradigma, no podem obviar els riscos i els reptes que planteja un nou escenari en el qual s’assumeix que els poders públics perden el seu rol de centralitat.
«El futur no hauria de ser un procés de desinstitucionalització. Amb un progressiu replegament del sector públic no està gens clar qui el reemplaçarà, i això pot ser perillós. No hem d’oblidar que l’Administració pública gaudeix d’una legitimitat electoral; té la responsabilitat de vetllar per l’interès general. En qualsevol cas, és evident que cal pensar noves maneres de fer des del sector públic.»
Miquel Salvador, UPF
1.2. La participació més enllà de l’ajuntament
Una manera d’avançar en aquest nou paradigma de la participació institucional seria concebre la participació com el conjunt de pràctiques d’implicació ciutadana en els afers públics que es produeixen en el conjunt d’un determinat territori, no només en el si de l’ajuntament (MacCallum et al., 2009). S’assumiria, així, que és el conjunt de la comunitat qui ha d’abordar la resolució dels problemes col·lectius, i els ajuntaments han de passar a tenir un rol de promotors i facilitadors.
«En aquest nou escenari, l’ajuntament no hauria de liderar totes les polítiques i totes les accions. L’ajuntament hauria de ser capaç d’escoltar i promoure l’articulació de xarxes de treball amb els agents del territori, facilitar les iniciatives socialment innovadores, fer que les coses ueixin i construir les seves polítiques conjuntament amb la comunitat».
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità
En aquest cas, entre altres qüestions, la feina dels tècnics de participació hauria d’anar més enllà de coordinar i promoure espais institucionals de participació i s’hauria de centrar a activar, facilitar i col·laborar amb la participació que s’esdevé en el conjunt de la comunitat. Es tractaria, per tant, de donar molta importància a la comunitat i a l’entorn social. Al mateix temps, tota l’estructura productiva del sistema públic (tots els nivells de govern, serveis, agències, etc.) haurien d’implicar-se, amb la comunitat, en la resolució dels problemes col·lectius. Es podria avançar, així, cap a un nou model d’Administració pública més centrada en la resolució dels problemes, menys funcionaritzada, menys burocratitzada i més implicada amb el conjunt de la comunitat. Més endavant, ens hi referirem amb més detall.
«Venim d’una tradició en la qual hem entès els serveis públics a escala local com a serveis municipals, i hem assimilat allò que és municipal a la tasca i la responsabilitat de l’ajuntament. Hauríem d’avançar cap a un nou escenari en què els serveis no fossin municipals, sinó que fossin locals, és a dir, del conjunt del territori i els seus agents. En aquest sentit, cal treballar en els punts d’intersecció entre l’administració i la societat civil, establint espais d’interrelació i creant nous sistemes de participació local que involucrin tots els actors d’un territori».
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
1.3. El repte de redefinir la participació
Apuntàvem que hi ha una necessitat de rede nir, concretar o aclarir, en un sentit més ampli, quines són aquelles pràctiques que poden ser enteses per les administracions locals com a pràctiques de participació ciutadana. Potser, en lloc de buscar una nova de nició compartida que difícilment satisfarà tothom, cada ajuntament s’hauria d’ubi- car en aquest nou context de nint la seva pròpia manera d’abordar les relacions entre l’administració i la ciutadania, i interrogant-se tant sobre els formats com sobre els destinataris de la seva nova estratègia participativa.
Al mateix temps que rede nim la participació al món local ampliant el concepte amb noves pràctiques en el marc d’un nou paradigma participatiu, hem de ser conscients del risc de banalització del concepte. En aquest sentit, hi ha tres elements de la participació ciutadana que són clau. Primer, i molt obvi, per poder parlar de participació ciutadana, la ciutadania, organitzada o a títol individual, hi ha de tenir un rol actiu i rellevant. Segon, la participació es produeix sobre qüestions de caràcter públic, entenent el que és públic com el que és col·lectiu, més enllà del marc institucional. I tercer, a través de la seva participació, les persones incideixen en la resolució d’un problema de naturalesa col·lectiva, incideixen en els resultats, ja sigui aportant elements de di- agnosi, fent propostes, prenent decisions o implementant solucions. La participació, per tant, ha de tenir a veure amb «formar part» de la resolució d’un problema col·lectiu. Això es pot materialitzar de moltes maneres. En el context actual, les pràctiques següents podrien ser concebudes, per part de les administracions locals, com a pràctiques de participació ciutadana:
• Òrgans estables de participació
• Processos participatius o altres instruments de participació ad hoc
• Mecanismes de democràcia directa
• Pràctiques i xarxes de coproducció de polítiques públiques
• Escolta activa de les xarxes socials
• Millora dels serveis públics a partir dels inputs actius de la ciutadania
•…
•…
Lògicament, cadascuna d’aquestes pràctiques pot donar resposta a objectius ben diferents i, per tant, a diferents maneres d’entendre la participació: escolta activa, informació, diagnosi, proposta, rendició de comptes, millora de serveis i de polítiques públiques, presa de decisions, votació, deliberació, implementació… A vegades, algunes d’aquestes funcions poden ser contradictòries entre elles i a vegades poden ser complementàries. Precisament per això cada ajuntament ha de de nir el seu propi model de democràcia participativa i ha de desplegar aquells instruments que millor responguin a la seva manera d’entendre la participació.
2. Coproducció de polítiques públiques
El paper dels ajuntaments com a simples prestadors de serveis, que havia conduït a concebre la ciutadania com a usuari-client, ha quedat superat per la realitat actual. En un context en què els poders públics estan afeblits i la comunitat s’està activant, la coproducció de polítiques públiques pot esdevenir una nova forma de relació entre les administracions locals i la ciutadania, una nova manera d’abordar les polítiques públiques a partir de la implicació (participació) de la ciutadania orientada a la implementació de solucions, una nova manera de treballar i de relacionar-se que requerirà fórmules innovadores i imaginatives, i que ha de servir, sobretot, per fer front a les conseqüències de la crisi al món local.
«El risc de no avançar cap a la coproducció de polítiques públiques és deixar-ho tot en mans del mercat. Això seria molt pervers tant des del punt de vista de les desigualtats socials que es podri- en originar com des del punt de vista de la garantia de provisió de determinats serveis.»
Joan Subirats, UAB
2.1. Què vol dir coproduir en el context actual?
Contràriament a les dinàmiques del mercat, basades en una lògica de competir, les solucions basades en la coproducció centrarien els seus esforços en la comunitat i posarien l’èmfasi en la lògica de compartir. La col·laboració entre persones, organitzacions, actors i institucions és, per tant, un element clau de la coproducció.
Un segon element central en la coproducció de polítiques públiques és la concepció que es té de la dimensió pública. S’entén, des d’aquesta perspectiva, que allò que és «públic» va més enllà del que és estrictament institucional. Podem pensar, per tant, en solucions a problemes públics (col·lectius) que es produeixen des de la comunitat, però fora de les institucions públiques, o en la participació i col·laboració de les institucions públiques sense que aquestes hi tinguin un rol de centralitat.
El mateix concepte de coproducció, doncs, porta implícit un canvi de rol en el paper dels poders públics. S’assumeix que les administracions públiques deixen de ser «el» mecanisme que té el monopoli per resoldre els problemes col·lectius i passen a ser «un més» en el marc d’una xarxa d’actors que, conjuntament, coprodueixen polítiques públiques en condicions d’igualtat. Les institucions públiques, per tant, deixarien de ser un espai d’intermediació entre les demandes ciutadanes i la resolució dels problemes col·lectius i passarien a esdevenir un lloc de coproducció; així es modi carien les estructures de poder actuals.
L’emergència de les noves pràctiques de coproducció, d’altra banda, s’està produint en el marc d’un context específic de canvi, que segurament no és conjuntural, sinó que és estructural. Si això és així, aleshores la coproducció s’hauria d’entendre com una nova forma de produir solucions públiques duradores, a mitjà i llarg termini. És a dir, la coproducció podria convertir-se en un dels elements característics d’una nova manera d’elaborar polítiques públiques.
El relat de la coproducció, tanmateix, no es pot desvincular del moment actual, de com la crisi està afectant el món local i de com els ajuntaments estan veient minvades les seves capacitats d’intervenció. En aquest sentit, hi ha almenys dos arguments que cal tenir en compte. Primer, el relat de la coproducció com a solució davant la manca de recursos de l’Administració pública, com una forma d’e ciència econòmica i de reducció de costos. En el fons, aquest és el relat de la «societat participativa» o de l’anomenada big society: com que els poders públics no ho poden fer, doncs que ho faci la societat. Es tracta d’una manera d’entendre la coproducció estrictament implementativa, que no implica ni un apoderament de la societat civil ni un canvi en les relacions
de poder. Sota aquest discurs, els poders públics renuncien a la seva funció i passen la responsabilitat a una societat civil que s’haurà d’espavilar si vol resoldre els seus problemes. Davant d’això, cal advertir que:
«La coproducció no pot ser una retirada de l’administració de les seves responsabilitats. L’administració no pot defugir la seva responsabilitat en la provisió de serveis públics, ja que això obriria la porta tant a una possible monopolització dels espais de coproducció per part de determinats actors com a l’exclusió de determinats sectors de la població que podrien quedar fora de la provisió d’aquests serveis en no tenir la capacitat per autoorganitzar-se.»
Miquel Salvador, UPF
Hi ha un segon argument, però, que desvincula la coproducció de la lògica e cien- tista i que la relaciona directament amb l’apoderament de la ciutadania. Coproduir, des d’aquesta perspectiva, vol dir «fem-ho junts.» I aquest «fem-ho junts» implica actuar conjuntament en condicions d’igualtat, i cedir poder i protagonisme a la societat civil.
S’assumeix que l’administració està deixant d’actuar com a proveïdora de serveis universals i que els serveis públics estan evolucionant, cada cop més, cap a una lògica de residualització, per cobrir únicament les necessitats d’aquelles persones, famílies o grups socials que no tenen cap altra alternativa. En aquest escenari, la coproducció es planteja com una resposta al repte que tenim, com a societat, de construir respostes col·lectives que facin front als nous problemes socials. La coproducció, doncs, seria una nova estratègia d’acció pública en què les institucions produirien les polítiques públiques conjuntament amb altres actors de la societat civil.
L’element central d’aquest relat de la coproducció, doncs, és la resolució col·lectiva dels problemes que estem patint com a societat i als quals l’Administració pública no està tenint capacitat per donar resposta. La coproducció, per tant, s’ha d’entendre com la resposta a la pregunta següent: com resolem els problemes col·lectivament, de manera innovadora i implicant la ciutadania?
«Entendre la coproducció com una manera de guanyar e ciència i reduir costos és matar el missat- ge. No coproduïm per ser més e cients, o perquè no tenim recursos o perquè volem aplicar una política d’austeritat. El missatge central de la coproducció ha de ser el de la col·laboració entre les institucions públiques i la societat civil, entenent que, només actuant conjuntament, es poden obtenir millors respostes, es pot innovar i es pot evitar que els serveis públics acabin sent residuals.»
Joan Subirats, UAB
ÍNDEX
Introducció
La nova realitat de la participació al món local
1. Una nova època
1.1. Canvi social
1.2. Canvi econòmic
1.3. Canvi tecnològic
1.4. Canvi polític
2. L’evolució de la participació al món local
2.1. La governança participativa
2.2. Les noves pràctiques d’innovació social
2.2. Les noves pràctiques d’innovació social
Pensant escenaris de futur
1. La necessitat de redefinir el concepte de participació ciutadana
1.1. El nou paradigma de la participació institucional
1.2. La participació més enllà de l’ajuntament
1.3 El repte de redefinir la participació
1.2. La participació més enllà de l’ajuntament
1.3 El repte de redefinir la participació
2. Coproducció de polítiques públiques
2.1. Què vol dir coproduir en el context actual?
