2.2. Amb qui coproduïm?
Una de les primeres qüestions que ens planteja la coproducció, com a instrument de política pública, és sobre els actors. És a dir, amb qui poden coproduir les polítiques públiques els governs locals? Si entenem la coproducció com una pràctica de política pública diferenciada tant del monocentrisme estatal com del liberalisme de mercat, aleshores podem pensar que els actors que participen en la coproducció, conjuntament amb les administracions públiques, són actors de la comunitat, en sentit ampli.
La decisió de coproduir amb uns o altres actors ha d’estar més vinculada als projectes concrets i a les estratègies i les realitats de cada municipi. En qualsevol cas, però, per tal que la coproducció tingui èxit requereix, d’una banda, con ança entre els diferents agents que coprodueixen, i de l’altra, apoderament dels actors de la societat civil. Al mateix temps, la coproducció ha de permetre apro tar el valor afegit que aporten tots els actors, reconeixent que el coneixement i l’expertesa professional existeixen a dins l’Administració local, però també a fora.
«Alguns serveis requereixen un alt grau de professionalitat, especialment en la seva gestió. L’Administració pública, en molts casos, pot aportar aquesta professionalitat i això no s’hauria de perdre.»
Miquel Salvador, UPF
«Hem de partir de la hipòtesi que tothom té coneixement i que la ciutadania sovint sap millor que l’administració quins són els problemes del seu municipi. Certament, cal apro tar l’expertesa professional que existeix dins l’administració, però també cal reconèixer que hi ha molta expertesa i professionalitat fora de l’administració.»
Joan Subirats, UAB
En la mateixa línia, s’entén que tant poden participar en les pràctiques de coproducció les associacions més tradicionals del municipi, com les organitzacions del tercer sector orientades a la prestació de serveis o els nous activismes que han sorgit en els darrers anys com a conseqüència de l’actual situació de crisi econòmica, social i po- lítica. En molts casos, les aliances entre les velles i les noves formes d’organització social poden ser un element fonamental per tal que la coproducció tingui èxit.
És important advertir en aquest punt que els efectes d’adreçar-se a actors de la societat civil o a actors del sector privat no són els mateixos. Les potencialitats d’apoderament, la capacitat de transformació social o l’apropiació de recursos públics per a nalitats col·lectives o per a nalitats lucratives no són iguals en un cas que en l’altre. En aquest sentit, hi ha qui defensa que la coproducció pot dur-se a terme amb qualsevol actor, mentre que hi ha qui argumenta que difícilment els actors del sector privat actuaran amb nalitats col·lectives i generaran dinàmiques d’apoderament de la ciu- tadania.
«Hem de veure amb quins actors de la ciutat podem produir conjuntament les polítiques públiques, sense ser restrictius. Podem coproduir tant amb associacions de veïns, com amb les noves plataformes, amb Càritas o amb empreses privades.»
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità
«L’element central de la coproducció no és si els actors són públics, socials o privats. L’element central són els seus objectius, si actuen des de la lògica de l’interès col·lectiu i són capaços de ge- nerar apoderament. En aquest sentit, hi ha cooperatives o empreses amb responsabilitat social que podrien entrar perfectament en les lògiques de coproducció, i en canvi hi ha fundacions que potser no hi encaixen.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
Entenem, per tant, que més enllà de la naturalesa jurídica (pública o privada) dels actors que hi participen, la coproducció s’entén com una forma de col·laboració entre institucions públiques i altres actors, que es relacionen en condicions d’igualtat i horitzontalitat, amb l’objectiu de produir noves i millors solucions als problemes col·lectius del municipi amb la voluntat de generar apoderament i transformació social.
2.3. Diferents formats de coproducció
La coproducció és un concepte ampli que no només es pot materialitzar amb dife- rents actors públics i socials, sinó que també pot prendre formes i matisos ben dife- rents. De fet, es tracta d’un nou recurs per ser utilitzat en les polítiques públiques locals i, com a tal, pot adoptar nalitats i formats especí cs en cada context i en cada territori.
La coproducció es pot generar a partir de la col·laboració a diferents plans:
- Individual: entre l’administració i la ciutadania a títol individual.
- Grupal: entre l’administració i organitzacions de la societat civil.
- Comunitari: entre l’administració i una xarxa d’actors de la comunitat.
- Mixt: combinant col·laboracions individuals, grupals i/o comunitàries.
D’altra banda, també és important diferenciar la coproducció, tal com l’estem entenent aquí, d’altres conceptes que s’utilitzen per descriure les xarxes d’actors en les polítiques públiques. Per exemple, cal diferenciar coproducció d’altres conceptes més orientats al mercat, com podrien ser l’externalització, la privatització, la concessió privada amb nalitat lucrativa o la mercantilització. O del concepte de governança, en què hi ha implícit un cert rol de lideratge i/o de predomini dels governs sobre la resta d’actors (del mercat o de la societat civil) que, d’altra banda, també s’incorporen en el procés d’elaboració de les polítiques públiques.
En qualsevol cas, però, l’element que cal destacar és que en la coproducció s’atorga un major protagonisme als actors no institucionals, tant en l’elaboració com en la implementació de solucions de naturalesa pública. En aquest sentit, però, cal apuntar algunes veus crítiques:
«L’Administració pública no hauria de perdre el seu rol de lideratge. L’ajuntament ha de governar per a tothom i no només per als que es mobilitzen. És cert que els ajuntaments han deixat de liderar i ara la ciutadania hi ha perdut la confiança, però si opten per la coproducció haurien de recuperar abans el seu rol proactiu.»
Miquel Salvador, UPF
És important remarcar, d’altra banda, que la coproducció es caracteritza per ser, so- bretot, una forma d’implementació de solucions, i així es diferencia d’altres formes de participació per invitació, orientades més a escoltar i deliberar. Tanmateix, la coproducció també pot posar més o menys l’èmfasi en una o diverses de les diferents fases del procés d’elaboració de les polítiques públiques. Així, en el marc de les pràctiques de coproducció podem parlar també de codiagnosticar, codecidir, coplani car o cogestionar.
2.4. Quan coproduïm?
Més enllà dels diferents formats de coproducció, podem identi car almenys quatre grans estratègies per part dels governs locals a l’hora de decidir coproduir polítiques públiques amb la societat civil:
Rol promotor: quan el govern té una política pública més o menys decidida i entén que l’ús de pràctiques de coproducció pot contribuir a millorar-la, ja sigui a través d’un millor diagnòstic o una millor implementació. En aquests casos, el govern local pren un rol de lideratge i va a buscar la complicitat de la societat civil, ja sigui a escala individual o a través de determinades organitzacions.
Rol activador: quan el govern té identi cat un tema de política pública i vol activar la societat civil per tal de, conjuntament, cercar i implementar solucions. En aquest cas, el govern local també pren la iniciativa, però actua per tal d’articular una xarxa d’actors (individuals o col·lectius) que treballin en condicions d’igualtat i horitzontalitat al voltant d’aquell àmbit.
Rol facilitador: quan és la societat civil la que es mobilitza i pren la iniciativa. En aquest cas, el rol del govern local hauria de ser, si així ho decideix, de facilitador de la iniciativa, i oferir els recursos de què disposi i la seva capacitat normativa per garantir la viabilitat de l’experiència.
Rol relacional: quan al municipi hi ha una determinada problemàtica i tant el govern local com la societat civil prenen la iniciativa per abordar la qüestió. En aquest cas, el govern local pot reconèixer que al municipi hi ha altres actors que volen implicar-se en la resolució de la problemàtica, que poden aportar determinats recursos i, en conseqüència, cercar fórmules de col·laboració en bene ci del conjunt de la comunitat.
Cada ajuntament haurà de de nir la seva pròpia estratègia de coproducció a partir de la seva realitat municipal i la seva manera d’entendre la participació, en general, i la coproducció, en particular.
2.5. Posar en valor les iniciatives de la comunitat
Una altra de les estratègies que poden adoptar els governs locals en l’àmbit de la coproducció pot ser el simple fet de reconèixer i posar en valor les experiències d’innovació social que existeixen en un determinat territori, més enllà que amb algunes d’aquestes pràctiques s’hi pugui donar una lògica de coproducció més explícita.
«Identificar tots els serveis i totes les respostes que s’estan oferint en el conjunt d’un territori, vinguin de l’Administració local o vinguin de la societat civil, pot ser de gran utilitat i permetria reconèixer la feina que s’està fent des de la societat. Es tractaria de fer com un inventari o un catàleg per donar a conèixer a la ciutadania els serveis i les accions col·lectives des d’una lògica comunitària, territorial, i no únicament des d’una lògica institucional.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
El reconeixement és el primer pas per facilitar el desenvolupament d’aquestes experiències, establir posteriorment altres fórmules de relació i, si cal, contribuir a la seva millora.
Conceptualment, però, és important matisar la diferència entre la coproducció i la innovació social. Mentre que en la coproducció de polítiques públiques s’entén que les institucions públiques hi són presents d’una manera o altra (col·laborant, facilitant, cedint un espai, autoritzant, promovent, implementant, proveint recursos, etc.), en les pràctiques d’innovació social la participació de les institucions públiques no és un requisit.
És a dir, podem identi car moltes experiències d’innovació social que es produeixen al marge de les institucions públiques o sense el seu reconeixement. Aquestes experiències són socialment innovadores, milloren serveis o respostes enfront de problemes de naturalesa col·lectiva i poden generar apoderament i transformació social (Moulaert et al., 2013). Tanmateix, sense el reconeixement o la col·laboració de l’Administració pública no podríem parlar de coproducció. El reconeixement de les experiències d’innovació social per part de les institucions públiques, doncs, seria un element indispensable per convertir aquestes experiències en pràctiques de coproducció. En altres paraules, hi pot haver innovació social al marge de les pràctiques de coproducció, però difícilment podem pensar la coproducció de polítiques públiques sense les pràctiques d’innovació social.
2.8. El rol estratègic de l’acció pública
2.6. Els riscos de la coproducció
La coproducció, com a instrument de política pública que implica a l’Administració local, té els seus riscos:
«No qualsevol tipus de coproducció és bona per de nició i, per tant, els ajuntaments hauran de decidir com, quan i amb quins objectius impulsen experiències de coproducció.»
Miquel Salvador, UPF
Així, per exemple, en alguns serveis la coproducció pot ser molt útil per diagnosticar l’estat de la qüestió al municipi, però, en canvi, la gestió del mateix servei es pot con- tinuar produint des de l’àmbit estrictament municipal perquè es disposa dels recursos i de bons professionals per fer-ho.
Un altre factor de risc en l’àmbit de la coproducció pot tenir a veure amb el marc legal en el qual es duu a terme. En la mesura que estem parlant d’un recurs relativament nou al nostre sistema polític i s’estan plantejant formats més o menys innovadors, es corre el risc de plantejar solucions òptimes des del punt de vista de la seva factibilitat tècnica i social, però no previstes en el marc legal actual.
«Si la coproducció implica que l’Administració pública continua sent la responsable de la prestació d’un servei coproduït o la propietària d’un equipament determinat o s’hi desenvolupen activitats per part d’altres agents, aleshores cal preveure el marc regulador de tot plegat. No podem perdre de vista que, en aquests casos, si passés qualsevol cosa, qui hauria de respondre és l’administració.»
Miquel Salvador, UPF
«Tenim un marc jurídic, amb una legitimitat legal, que no ajuda gens a la coproducció. La realitat del món local és que no és gens fàcil adaptar l’administració als nous temps, constantment ens trobem amb obstacles.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
Finalment, un tercer element de risc que cal tenir en compte en les pràctiques de coproducció té a veure amb els impulsors i els beneficiaris de la coproducció. Com veurem a continuació, si l’administració no manté el seu rol de responsabilitat i la seva visió global del municipi, es podria caure tant en una monopolització dels espais de coproducció per part d’alguns agents com en l’exclusió de determinats sectors de la població dels bene cis de la coproducció.
«Quan pensem en qui coprodueix sempre estem excloent una part de la població. Continuem tenint el repte de com fer participar una part de la població que no ho ha fet mai.»
Tècnic municipal, capital de comarca
2.7. La garantia de la responsabilitat pública
Per fer front a alguns dels riscos que acabem d’esmentar, és important que les admi- nistracions locals continuïn oferint la garantia de la responsabilitat pública en les experiències de coproducció. La coproducció no ha d’implicar necessàriament que l’Administració pública renunciï a les seves responsabilitats. Així, no s’hauria de confondre el fet d’atorgar un major protagonisme als actors de la societat civil amb la renúncia de l’administració a exercir la seva responsabilitat i utilitzar els seus recursos.
Com ja hem advertit, és important recordar que en moltes de les pràctiques de coproducció l’Administració local seguirà sent responsable de la producció dels serveis o dels espais i equipaments on es duguin a terme moltes d’aquestes iniciatives. Per tant, l’Administració local haurà de respondre davant de qualsevol incident o irregularitat. L’administració, doncs, haurà d’actuar de manera responsable d’acord amb aquelles atribucions que la legalitat vigent li confereix. El marc legal actual, entre altres qüestions, atribueix a les institucions públiques la potestat per establir normes. Cap altre actor no disposa d’aquest recurs. En aquest sentit, doncs, les administracions podrien utilitzar aquest recurs per establir les bases de les pràctiques de coproducció.
«L’administració ha de vetllar per tothom. Té una responsabilitat superior. Legalment, sempre està per sobre la resta d’actors.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
D’altra banda, la coproducció tampoc no implica que l’Administració local defugi les seves responsabilitats a l’hora de proveir, i per tant garantir, determinats serveis públics. La coproducció es pot entendre com un instrument més per a la producció de serveis de naturalesa pública, però l’Administració local continua mantenint tant la responsabilitat com la legitimitat legal i electoral a l’hora de proveir aquests serveis. Es tracta, simplement, de compartir la provisió d’uns serveis públics que abans podien ser proveïts de manera exclusiva per l’administració i que ara, per continuar-los garantint, requereixen noves fórmules d’implementació.
«Tot i que fer créixer el sector públic potser és poc popular o poc realista, cal continuar repensant noves maneres de fer des del sector públic. No podem perdre de vista tot allò que legitima l’acció de l’Administració pública: elecció democràtica, responsabilitat, provisió de serveis…»
Miquel Salvador, UPF
2.8. El rol estratègic de l’acció pública
Mencionàvem anteriorment que, amb la crisi, molts governs locals havien perdut la seva capacitat de lideratge i havien deixat d’actuar de manera estratègica. Si no recuperen aquest rol més estratègic, corren el risc d’utilitzar la coproducció de manera merament reactiva i respondre a cadascuna de les iniciatives que sorgeixin des de la societat civil amb certa arbitrarietat i prenent decisions sobre com i amb qui coproduir que fàcilment podrien ser titllades de clientelistes.
«A què responen les diferents experiències de coproducció? Quins objectius persegueixen? Com garantim que s’orienten a un interès públic de caràcter general, del conjunt del municipi?»
Càrrec electe, petit municipi
És per això que els ajuntaments que decideixin incorporar la coproducció entre els seus instruments de política pública s’haurien de plantejar quina és la seva estratègia d’actuació, i planificar com, en quins casos i amb quins objectius promouen aquest tipus d’experiències de coproducció i amb quins criteris decideixen col·laborar o no amb les diferents iniciatives d’innovació social que puguin sorgir de la ciutadania.
Aquesta estratègia local de coproducció, d’altra banda, podria vincular-se a un exer- cici de plani cació estratègica més ampli que de nís els objectius i les prioritats del govern municipal per als propers anys.
«Els ajuntaments haurien de tenir un rol proactiu en la coproducció i decidir quan coprodueixen i amb quins objectius.»
Tècnic municipal, capital de comarca
«La coproducció s’ha de fer a partir de les prioritats polítiques de l’ajuntament. L’ajuntament, per legitimitat democràtica, és qui ha de prioritzar, i això no vol dir que no ho pugui fer participadament o conjuntament amb altres actors. A partir d’aquí, l’administració haurà de buscar i promoure la coproducció en aquells àmbits on, segons les prioritats polítiques prede nides, es consideri que és una necessitat o que pot ajudar a assolir els objectius.»
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità
«És molt important tornar a plani car estratègicament l’acció municipal, amb participació. La co- producció s’ha de convertir en un nou instrument per materialitzar els objectius estratègics que, entre tots, hàgim consensuat prèviament.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
3. Noves tecnologies
Les noves tecnologies estan començant a entrar en alguns àmbits on les polítiques públiques ja havien entrat molt abans (educació, sanitat, serveis socials) i obliguen a replantejar no només aquestes polítiques, sinó també el seu punt de partida (la definició que fan dels problemes) i el rol de les institucions públiques (la seva funció d’intermediació entre les demandes socials i les solucions públiques). Si entenem que Internet ens obre la porta a especialitzar molt més les respostes públiques, aleshores podem pensar també en noves lògiques de participació, a través d’Internet, orientades a aquesta nalitat.
«Si l’administració queda al marge d’aquests processos, el seu grau de redundància serà cada cop més gran perquè, a través d’un ús intensiu d’Internet, la gent cada cop més anirà resolent els problemes pel seu compte.»
Joan Subirats, UAB
Internet posa sobre la taula la necessitat de reorganitzar l’administració. No només perquè requereix el desenvolupament de noves eines de treball, sinó perquè qüestio- na molts dels procediments, provoca una rede nició dels problemes i situa l’administració en una nova posició en relació amb la ciutadania. En aquest sentit, cal fer notar l’evident doble velocitat entre administració i ciutadania: mentre que l’acció col·lectiva a través de la xarxa es mou a un ritme vertiginós, l’administració continua tenint una gran lentitud a l’hora de donar respostes. Només si s’incorpora Internet en la lògica de les administracions locals i en el seu funcionament quotidià, serà possible reduir aquesta gran distància que actualment allunya cada cop més la ciutadania de les institucions.
3.1. Una administració intel·ligent
Un dels reptes més importants de les administracions locals avui en dia és el de saber gestionar la gran quantitat d’informació a la qual poden tenir accés a través de les tec- nologies de la informació i la comunicació, i esdevenir així veritables administracions intel·ligents.
«Les tecnologies de la informació i la comunicació permeten als ajuntaments obtenir una gran quantitat d’informació. El repte és saber explotar i utilitzar totes aquestes dades. Una administració intel·ligent és aquella que sap gestionar bé tota la informació que té.»
Albert Padró-Solanet, UOC
Gestionar bé la informació pot ser de gran utilitat per als ajuntaments des del punt de vista intern i pot permetre una millora en les seves respostes passant, per exemple, de la integració de serveis als serveis integrats. Una bona gestió de les dades pot permetre resoldre, en part, una de les mancances que hem identi cat en les administra- cions locals, la manca de transversalitat, ja que fàcilment pot permetre un abordatge més transversal de les problemàtiques del municipi.
«Parlem de la gestió d’una gran quantitat d’informació que tant pot ser utilitzada internament per l’Administració local com es pot posar a disposició de la ciutadania perquè l’utilitzi.»
Albert Padró-Solanet, UOC
Des d’aquest punt de vista, la ciutadania pot contribuir a la millora de les polítiques locals subministrant a l’Administració local tota una sèrie d’informació que podria ser utilitzada, per exemple, per oferir unes respostes que s’ajustessin més a les seves necessitats o que fossin més e cients.
3.2. Transparència i dades obertes
En el moment en què els ajuntaments poden gestionar una gran quantitat de dades, també ens hem d’interrogar sobre la publicitat i l’accessibilitat que donem a aquesta informació. En altres paraules, la mateixa informació que l’ajuntament gestiona de portes endins pot ser també útil de portes enfora. És més, un dels reclams de la ciutadania en els darrers anys és el d’una major transparència.
«Encara que no vulguem, les noves tecnologies obren l’Administració municipal de bat a bat, això no es pot aturar.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
Si es vol donar resposta a aquesta demanda, no hi ha cap dubte que Internet obre també noves oportunitats per a la transparència. Des de la lògica dels governs oberts, es planteja que la informació que gestionen les administracions públiques, en la seva qualitat de públiques, hauria d’estar disponible per al seu ús tant internament com per al conjunt de la ciutadania. En aquesta línia, alguns ajuntaments ja estan començant a penjar els data sets a la xarxa per tal que tothom els pugui utilitzar.
«La idea de la transparència al món local s’ha de desenvolupar i Internet és una eina clau. Hem de posar en marxa portals de transparència que garanteixin l’accés a tota la informació municipal, amb dades obertes.»
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità
La transparència a través d’Internet pot ser també un bon mecanisme de control de l’administració i de rendició de comptes. En aquest sentit, algunes iniciatives, com ara les auditories ciutadanes, poden ser útils no només per al control, sinó també per detectar noves demandes.
«Facilitar informació a la ciutadania perquè controli l’administració pot provocar l’activació ciutadana i, a través d’aquest control, l’ajuntament pot arribar a detectar noves demandes.»
Joan Subirats, UAB
Hi ha la percepció que l’ús que s’ha fet ns ara d’Internet ha estat bàsicament informatiu i amb una lògica selectiva i unidireccional, des de l’ajuntament cap al ciutadà. Per contra, tant les reivindicacions de la ciutadania com les lògiques de desintermediació que es van generalitzant cada cop més ens obliguen a pensar en un ús d’Internet, per part de l’administració, molt més obert i interactiu.
«Hem fet servir les noves tecnologies per difondre informació, però no per participar o per interactuar amb la ciutadania. Hem de fer un canvi de xip i hem d’aprendre a treballar en xarxa, col·laborativament, a través d’Internet.»
Tècnic municipal, vila d’àmbit metropolità
Passa el mateix amb l’ús que els ajuntaments fan de les xarxes socials, habitualment com a mitjans per difondre la seva activitat i sovint de manera poc coordinada entre els diferents departaments. Tenir un paper interactiu a les xarxes socials, doncs, requereix una especialització per part dels ajuntaments i una coordinació i plani cació de la seva actuació a la xarxa. Això vol dir conèixer bé el funcionament de la xarxa, establir unes pautes clares d’actuació i anar més enllà de l’ús merament propagandístic.
3.3. Internet com un nou espai per a la producció de polítiques locals
L’ús d’Internet en les polítiques públiques, com s’ha dit, podria permetre produir unes respostes més especialitzades, d’acord amb les necessitats de la població. Internet pot permetre diagnosticar millor i incorporar la ciutadania més fàcilment en la realització d’aquests diagnòstics.
«Les noves tecnologies poden aportar molt a l’hora de personalitzar els serveis públics i apropar-los, adaptar-los, a les necessitats dels seus destinataris.»
Miquel Salvador, UAB
Treballar sobre les dades pot permetre prendre millors decisions. El repte, però, és anar més enllà i avançar en l’ús d’Internet des del punt de vista del govern, amb l’objectiu de produir polítiques públiques més especialitzades.
«La qüestió és si l’administració incorpora Internet en el procediment que ja feia i, per tant, com una nova eina que li pot fer guanyar en e ciència, o si va més enllà i entén que, amb l’aparició d’Internet a les nostres vides, els problemes es rede neixen i això obliga a modi car els procediments, o ns i tot a eliminar-los, perquè ja no tenen sentit.»
Joan Subirats, UAB
Des d’aquesta lògica, doncs, l’ús d’Internet a l’Administració local no implicaria només un canvi en les eines de treball, sinó que provocaria canvis administratius i canvis en la manera de produir les polítiques públiques.
3.4. Una administració que coneix i escolta la Xarxa
El debat sobre el municipi avui en dia es produeix, sobretot, a les xarxes socials. Si l’Administració local vol saber què passa al seu municipi, què opina la gent, quines són les seves preocupacions i quines són les seves demandes i les seves necessitats, ha de tenir la capacitat per escoltar la Xarxa.
Per poder desenvolupar una escolta activa de les xarxes socials, els ajuntaments s’han de dotar de les eines tecnològiques i analítiques que permetin fer aquesta tasca. Escoltar les xarxes i gestionar la informació que s’hi genera pot ser de gran utilitat a les administracions per tenir nous inputs sobre l’estat d’opinió de la vila o la ciutat i copsar, així, les demandes de la ciutadania.
«Ens calen eines metodològiques per desenvolupar l’escolta activa a la Xarxa: quins són els temes que més interessen a la ciutadania, com es posicionen, quines són les seves preocupacions, qui opina a la Xarxa, qui són els líders d’opinió. Aquest tipus d’informació s’ha de poder analitzar i ha d’estar a disposició dels responsables polítics.»
Tècnic municipal, ciutat d’àmbit metropolità
L’escolta activa de les xarxes, tanmateix, no està exempta de controvèrsia. Si bé és cert que fer un bon ús d’aquesta informació es pot utilitzar en benefici de les respostes municipals als problemes locals, també es pot fer un mal ús de la informació amb finalitats estratègiques, poc transparents o orientades al control de la ciutadania.
«Si hi ha eines d’interacció de l’ajuntament amb la ciutadania o eines que permetin l’escolta activa i l’anàlisi de la informació de la Xarxa, aleshores aquestes eines han de ser públiques. Cal evitar que aquestes eines s’orientin a concentrar tota la informació en mans del poder polític per tal que la pugui utilitzar de manera estratègica.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
A banda d’escoltar activament les xarxes socials, els ajuntaments també s’haurien d’esforçar a conèixer-les (els seus nodes i les seves relacions) i interactuar-hi. Els governs locals han de ser conscients que els referents de la Xarxa són uns altres. En aquest sentit, doncs, els ajuntaments haurien de desenvolupar eines i capacitats per conèixer la seva comunitat d’Internet.
3.5. Les TIC com a eines de participació: reptes i oportunitats
Internet també obre noves oportunitats per a la participació ciutadana de caràcter ins- titucional. Un dels camps on les noves tecnologies poden suposar un avenç signi ca- tiu, entre d’altres, és en el de la implicació de la ciutadania no organitzada.
«Tenim el ciutadà individual no organitzat i costa molt implicar-lo en els espais de participació ciu- tadana. Les noves tecnologies ens permeten arribar a aquests ciutadans perquè no requereixen estructures d’intermediació.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
D’altra banda, també permet nous espais d’opinió (xarxes socials), deliberació (delibera) i proposta (crowdsourcing). Ho fa amb nous formats, diferents dels presencials, que arriben a altres sectors de la població i que tenen encara un gran marge per a la innovació. I, sobretot, representa també un gran potencial des del punt de vista de la votació electrònica (Agora Voting), la qual cosa facilita la posició de la ciutadania sobre qualsevol qüestió i pot incidir, per tant, en la presa de decisions. En tots aquests àmbits, el camp per recórrer i per innovar des de les administracions locals encara és molt gran.
«Les noves tecnologies no s’han incorporat a l’administració. De fet, molta gent en recela perquè
no sabem utilitzar-la col·lectivament.»
Tècnica municipal, capital de comarca
L’ús d’Internet per part de l’Administració pública està subjecte també a riscos que cal tenir en compte i reptes als quals cal fer front: l’exclusió de part de la població per la fractura digital, la pèrdua dels elements positius de la participació presencial o les mancances en qualitat democràtica que podem trobar tant als mecanismes presen- cials com als virtuals.
«Les noves tecnologies són una eina més per a la participació i tenen una gran potencialitat per a alguns col·lectius, com ara els joves. Cal incorporar-les, però no substitueixen la participació pre- sencial.»
Tècnic municipal, vila d’àmbit metropolità
«Les TIC no ens estalvien elements de la participació que no són substituïbles, com ara l’element emocional, determinades qüestions relacionals i la naturalesa del contacte cara a cara. Hem de te- nir la capacitat de combinar l’espai virtual amb la mirada.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit rural
«No podem oblidar que no tothom té accés a les noves tecnologies ni les utilitza habitualment. En determinades parts del territori i en determinats col·lectius, això no és així. La fractura digital exis- teix i pot convertir-se també en una fractura territorial.»
Càrrec electe, petit municipi
«Internet també pot tenir un efecte paradoxal. En la mesura que pots tenir accés a tot des de casa, això pot acabar provocant una disminució de la participació.»
Albert Padró-Solanet, UOC
4. Arquitectures institucionals de participació
En els apartats precedents hem aprofundit en les noves maneres d’entendre la participació en el món local, tant amb les lògiques de coproducció com a través de les noves tecnologies. Ara bé, què haurien de fer els ajuntaments amb les arquitectures institucionals de participació actuals? Han de mantenir els òrgans estables de participació? Han de continuar impulsant processos participatius com els hem entès fins ara o estan condemnats al fracàs per la creixent descon ança ciutadana envers tot allò que prové de l’Administració pública?
Tant els acadèmics com els tècnics i els electes tendeixen a valorar que sempre és millor que hi hagi estructures d’aquest tipus que no pas que desapareguin. En qualsevol cas, però, hi ha un consens generalitzat sobre el fet que cal repensar les maneres com s’impulsen aquests espais de participació des de les institucions públiques. Al mateix temps, també hi ha consens sobre el fet que, en aquest nou escenari, els espais institucionals de participació tradicionals podrien ser útils i necessaris, però no su cients.
«Fins a quin punt allò que s’havia construït és estable o simplement era conjuntural? Si volem que la participació institucional es mantingui, que sigui sostenible, ha de passar a formar part de l’ADN de la mateixa administració.»
Miquel Salvador, UPF
4.1. Racionalització, redefinició i posada en valor de les arquitectures institucionals de participació
La forta tradició participativa d’alguns ajuntaments i la implicació d’alguns actors en els espais de participació institucional tradicionals fan pensar que difícilment es po- drien desmantellar les arquitectures institucionals de participació actuals.
Des de diversos punts de vista, a més, es pot considerar que aquest tipus d’instruments poden tenir encara avui una certa utilitat. Per als governs locals, la participació institucional representa un espai d’interlocució amb els principals agents de la ciutat i pot ser útil a l’hora de copsar l’opinió de la ciutadania, diagnosticar i plani car les polítiques locals. Per a les entitats que hi participen, són espais en els quals reben informació de l’actuació municipal, poden formular les seves demandes i poden incidir en la política local. Donar continuïtat a aquest tipus d’instruments de participació presen- cial, com hem vist, també pot ser necessari per cobrir les limitacions de les noves for- mes de participació virtual.
«Els òrgans de participació no han funcionat bé, però no només per l’ús que se n’ha fet des de l’ad- ministració, sinó també pels continguts que se’ls ha donat, a qui han representat… És millor que hi siguin que no que desapareguin, però és evident que no són su cients.»
Joan Subirats, UAB
Sense negar les mancances i les limitacions de les formes actuals de participació institucional, si es volen mantenir aquest tipus de pràctiques participatives, els ajuntaments no només s’haurien d’interrogar sobre les seves funcions i els seus formats, sinó que també haurien de posar en valor algunes de les funcions que sí que compleixen satisfactòriament i que potser han estat menystingudes: la funció informativa, la funció relacional, la funció deliberativa, la rendició de comptes, la capacitat propositiva o la millora de les polítiques públiques en són alguns exemples.
Al mateix temps, però, existeix també un cert acord sobre el fet que en molts munici- pis l’estructura de consells de participació és excessiva. En aquest sentit, els ajuntaments s’haurien de plantejar, d’acord amb la seva especi citat, la possibilitat de dur a terme una rede nició de les seves arquitectures institucionals de participació en tres possibles direccions:
- Racionalitzar l’estructura: mantenir només aquells espais que siguin necessaris, evitar la duplicitat de funcions, promoure la integració i reforçar la coordinació entre ells.
- Valorar les tasques que funcionen: posar en valor i reforçar aquelles funcions que ja estan duent a terme aquests espais i que continuen sent d’utilitat.
- Redefinir el model: revisar els objectius i les funcions que es volen atorgar a aquests espais i, a partir d’aquí, revisar-ne també la composició, el format i el funcionament.
«No es tracta de fer un retrocés en els espais institucionals de participació, però sí que és necessari un cert canvi de model.»
Joan Subirats, UAB
4.2. Nous formats per als òrgans estables de participació
Actualment, els òrgans estables de participació municipals tendeixen a ser molt jeràrquics, de caràcter merament informatiu, alguns amb lògiques molt clientelistes o de concertació, amb uns procediments molt formals, ritualitzats i reglamentats, i amb un fort control per part dels governs locals, que solen ser els qui presideixen, convoquen i estableixen l’ordre del dia. Aquests elements, entre d’altres, són susceptibles de ser revisats per tal de fer dels òrgans estables de participació espais realment útils i funcionals per a la nova realitat que estem vivint.
«Caldria desenvolupar estructures més lleugeres, més exibles en el seu funcionament, obertes a la incorporació de nous actors i menys reglamentades.»
Joan Subirats, UAB
Podem identificar les línies de millora següents en aquest tipus d’espais:
- Obertura: incorporar nous actors en aquests espais i/o plantejar un funcionament més obert al conjunt de la ciutadania.
- Autonomia: desvincular aquests espais de les institucions i dotar-los de més autonomia en la seva acció i el seu funcionament quotidià en aspectes com ara l’agenda de temes que es tracten, les accions que es desenvolupen, la difusió de la seva activitat, etc.
- Flexibilitat metodològica: introduir formats i mètodes de treball i de debat menys rígids, que facilitin una deliberació més activa on tots els participants puguin participar en condicions d’igualtat i que permeti la sistematització dels resultats.
- Orientació a l’acció: incorporar entre les funcions d’aquests espais la realització d’accions concretes, ja siguin de caràcter participatiu (impulsar processos participatius, generar debats públics, etc.) com de caràcter implementatiu (executar algunes de les seves propostes, organitzar accions amb el conjunt de la ciutadania, etc.).
- Focalització temàtica: focalitzar l’acció de cadascun d’aquests espais a temàtiques com més concretes millor que s’ajustin a les necessitats del municipi en cada moment.
4.3. Reforçar els mecanismes ad hoc orientats a l’acció
Al mateix temps, els ajuntaments hauran de decidir si en aquest nou context continuen impulsant processos participatius, en quins casos i amb quins formats. Tenint en compte l’elevat grau de descon ança de la ciutadania envers les institucions públiques i la poca legitimitat de què gaudeixen les pràctiques institucionals de participació, el més raonable és impulsar la participació institucional en aquells temes on hi hagi una demanda ciutadana i/o on estigui clar que la temàtica interessa i preocupa la ciutadania.
El fet que els processos participatius responguin a un format més exible, siguin temporals i no permanents i puguin adaptar-se a les característiques de cada problemàtica i de cada moment, els converteix en uns instruments de participació institucional més òptims.
Tot i així, els resultats obtinguts en la majoria dels processos participatius en els darrers anys, en termes de qualitat democràtica, evidencien la necessitat de revisar-ne els formats i el disseny, i cercar un equilibri entre les necessitats de l’ajuntament i les voluntats i la disponibilitat de la ciutadania.
«Encara falta molta educació per a la participació, no tenim cultura de la participació i tendim a defensar els nostres interessos individuals.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit rural
En aquest sentit, els dissenys més simples, acordats amb la societat civil i amb uns objectius clars i uns resultats tangibles, tenen més possibilitats d’èxit.
4.4. La participació institucional en el procés d’elaboració de les polítiques públiques
A banda de la participació de lògica més implementativa, però, els governs locals continuen requerint eines participatives orientades a altres funcions, especialment als processos de planificació i elaboració de les seves polítiques públiques.
D’entre aquestes funcions, en destaquen almenys quatre:
- Escoltar: la participació institucional, i especialment els òrgans estables de participació, continuen sent útils com a espais per escoltar la ciutadania, com a espais on rebre inputs que permetin detectar necessitats i copsar l’opinió del municipi. Però caldrà revisar els formats i les funcions d’aquests espais i caldrà complementar l’escolta activa a través de les eines digitals.
- Millorar les polítiques públiques locals: més enllà de les estratègies de coproducció i dels espais participatius promoguts per la ciutadania, els ajuntaments també haurien de promoure processos participatius en les seves polítiques públiques. Però caldrà ser molt selectiu a l’hora d’impulsar aquests processos, ser molt curós amb el disseny de la metodologia i, quan convingui, vincular-los a estratègies de coproducció.
- Planificar: malgrat l’afebliment que viuen els ajuntaments en el moment actual, la planificació estratègica de la seva acció de govern continua sent essencial, més encara davant del context canviant i l’escassetat de recursos. En l’àmbit de la plani cació estratègica municipal, la participació ciutadana de caràcter institucional continua sent rellevant.
- Rendir comptes: sovint les administracions locals han tendit a oblidar la rendició de comptes de la seva acció de govern. Aquest és un espai poc desenvolupat fins ara, on la participació institucional pot tenir també un paper significatiu.
Els ajuntaments hauran de valorar i repensar els instruments de participació que poden utilitzar per assolir totes aquestes funcions. En qualsevol cas, però, evidenciem que la participació promoguda per les institucions en els processos d’elaboració de polítiques públiques continua sent necessària i rellevant.
4.5. La iniciativa en la participació institucional i en el seu disseny
Redefinir les funcions i els formats dels òrgans estables i dels processos participatius és, sens dubte, un element necessari si es volen continuar promovent pràctiques participatives des dels ajuntaments. Al mateix temps, com ja hem advertit, també és necessari que els ajuntaments ampliïn el seu repertori d’eines participatives, per exemple amb noves pràctiques com ara la coproducció, que se situa en la frontera entre la participació institucional i la participació no institucional.
L’enfocament de la coproducció podria aportar, també, un darrer element de canvi a l’hora de repensar les estructures institucionals de participació. Es tractaria de revisar el paper que pot tenir la ciutadania en relació amb la iniciativa i el disseny de les experiències de participació institucional, ja que són dos aspectes que podrien permetre guanyar legitimitat i con ança envers aquests instruments.
Davant del descrèdit de la participació institucional i la mobilització creixent de la ciutadania, el més raonable pot ser intentar implicar la societat civil en el disseny dels instruments participatius, especialment quan es tracti de processos ad hoc. Sense oblidar el conjunt de la ciutadania i evitant una fractura participativa a través del format, els governs locals haurien d’escoltar i incorporar les alternatives metodològiques que estan sorgint des de la societat civil organitzada.
«Cal implicar la ciutadania en el disseny i la implementació dels instruments participatius. La participació ja no es pot fer, només, des de la institució. També la participació s’hauria de coproduir, hauria de sorgir de la col·laboració entre l’Administració pública i la ciutadania.»
Joan Subirats, UAB
5. Canvis en l’organització municipal
Els nous reptes que s’obren davant la necessitat de repensar la participació ciutadana al món local condueixen, inevitablement, a una nova necessitat: la transformació de l’organització municipal per fer front a aquest nou escenari.
A continuació s’apunten una sèrie de canvis en l’organització interna de les administracions locals no només orientats a rede nir l’ús de la participació ciutadana al món local, sinó també a convertir la participació en un element central de les noves formes de fer política. Es tracta d’unes transformacions organitzatives, per tant, que no només afecten les unitats o els departaments de participació ciutadana, sinó que afecten el conjunt de l’organització.
«Com ha d’entomar l’Administració local tots aquests canvis? És evident que si no volem prescindir de la màquina l’haurem d’adaptar. Es tracta d’adaptar tota la maquinària i no només alguna peça.»
Miquel Salvador, UPF
«Estem parlant de canvis profunds en la manera de fer política local. Perquè siguin efectius, cal transformar les administracions, però, sobretot, calen nous lideratges polítics amb capacitats i habilitats per dur a terme aquestes transformacions.»
Albert Serra, ESADE
5.1. Una nova cultura per a tota l’organització
L’objectiu nal de les transformacions o rganitzatives que aquí es proposen és aconseguir que una nova cultura administrativa basada en unes noves maneres de fer, més horitzontals i més obertes a la ciutadania, acabi incidint en tota l’organització. Una nova cultura que, sense renunciar a la responsabilitat i la legitimitat de les administracions locals, els atorgaria un nou rol com a espais de coproducció de polítiques públiques i no només com a espais d’intermediació. Una nova cultura que, al mateix temps, buscaria la complicitat i la col·laboració constant amb la ciutadania a l’hora de fer front als problemes col·lectius del municipi, i atorgaria, així, un major protagonisme a la societat civil.
Es fa necessari, doncs, avançar cap a una administració més exible, que sigui capaç d’adoptar estratègies innovadores com ara la coproducció i que sigui capaç d’adaptar-se als canvis que suposa la nova era d’Internet. En aquesta nova cultura administrativa, la participació, entesa com una nova forma de relació entre l’administració i la ciutadania, hi hauria de tenir un paper fonamental.
«Cal avançar cap a lògiques més transversals en la resolució de problemes, cal abandonar les pràc- tiques burocràtiques i cal que els ajuntaments tinguin un nou rol com a coproductors de polítiques públiques.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
«La participació i la transversalitat han de passar a ser qüestions centrals del sistema operatiu de l’Administració local. No poden ser elements complementaris o propis d’un determinat departament. Han d’impregnar el funcionament de tota l’organització.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
D’altra banda, no es pot desvincular el missatge de la nova cultura en l’administració de la realitat que estem vivint i dels canvis socials i polítics que s’han esdevingut en els darrers anys.
«És molt important fer veure que calen canvis profunds a l’administració perquè la realitat ha can- viat, perquè la societat ens ho demana, perquè si no es fan canvis les administracions locals no seran capaces de fer front als nous problemes locals. Les noves maneres de fer política tenen a veure amb el moment actual, de crisi i de di cultat per donar respostes satisfactòries amb uns instruments que han quedat vells.»
Joan Subirats, UAB
Si es vol una administració més oberta, més transparent i més participativa, cal revisar les seves maneres de fer. Els canvis que requereixen les administracions locals per fer front a aquesta nova època, per tant, no poden afectar només algunes de les seves unitats. Són canvis profunds que han d’afectar el conjunt de l’organització.
5.2. Un nou rol estratègic per a les unitats de participació
Ara bé, qui ha de catalitzar aquests canvis en l’Administració local? Difícilment els can- vis es produiran únicament per la pressió externa. Si volem que els canvis en l’administració siguin efectius, cal que algú entomi la responsabilitat i ho lideri políticament i tècnicament des de dins.
«Els canvis en les administracions requereixen una direcció interna, tant tècnicament com políticament, que tingui capacitat per convèncer el conjunt de l’organització. Si desmantellem les unitats o els departaments de participació, estarem perdent un gran actiu que podria liderar aquest procés.»
Miquel Salvador, UPF
Les unitats de participació, per tant, podrien tenir un rol central en aquest procés, però per això caldria assignar-los una posició políticament rellevant dins de l’estructura administrativa i caldria dotar-les per a aquesta funció.
«Ara els departaments de participació estem fent moltes feines que no ens corresponen. Tindria més sentit que ens reinventéssim. Podem contribuir a les tasques de planificació, d’observatori de la ciutat, etc. La nostra tasca hauria de ser més estratègica. Com a unitats sectorials, hem perdut el sentit.»
Tècnic municipal, ciutat mitjana d’àmbit metropolità
Si les unitats de participació han de tenir un rol de lideratge en aquest procés de canvi, és important posar en valor la funció dels tècnics i les tècniques de participació, reconeixent i legitimant la tasca que han desenvolupat durant tots aquests anys. Al mateix temps, però, també és fonamental que aquests tècnics i tècniques estiguin preparats i formats per a aquest nou escenari.
Això voldria dir ubicar els responsables i tècnics de participació o bé en el gabinet d’alcaldia o bé en els departaments d’organització o gerència, en funció de la realitat i l’estructura organitzativa de cada municipi. D’aquesta manera, es podria transmetre aquesta nova cultura administrativa incidint a través dels processos i dels serveis interns.
«Si volem que alguna cosa aconsegueixi penetrar a tota una organització, és molt important situar la responsabilitat de la seva acció en un àmbit de centralitat, ja sigui a alcaldia, a organització o a gerència.»
Miquel Salvador, UPF
En aquest context, molts dels tècnics municipals es plantegen la possibilitat d’atribuir noves funcions de caràcter estratègic a les unitats de participació i crear unitats centralitzades, amb un rol estratègic, orientades a la planificació de la política municipal i la transmissió d’una determinada manera de fer per al conjunt de l’organització. La centralització de les tasques vinculades a les noves maneres d’entendre la participació, a més, podria contribuir a una major transversalitat de l’administració. Aquestes noves unitats es podrien ocupar de qüestions com ara:
- Obtenció i gestió d’informació a través de les noves tecnologies
- Observatori de la ciutat (anàlisi i provisió de dades al conjunt de l’organització)
- Diagnosi
- Planificació estratègica
- Garantia de transparència al conjunt de l’organització
- Escolta activa de les xarxes socials
- Gestió de la comunicació
- Assessorament i recursos per a altres serveis
- Avaluació de polítiques públiques
- Rendició de comptes
- Dotació d’eines per a la participació i la coproducció
- Protocols de noves formes de treball i de relació amb la ciutadania
- …
Propera setmana més (2 de març)
ÍNDEX
2. Coproducció de polítiques públiques
2.2. Amb qui coproduïm?
2.3. Diferents formats de coproducció
2.4. Quan coproduïm?
2.5. Posar en valor les iniciatives de la comunitat
2.6. Els riscos de la coproducció
2.7. La garantia de la responsabilitat pública
2.8. El rol estratègic de l’acció pública
3. Noves tecnologies
3.1. Una administració intel·ligent
3.2. Transparència i dades obertes
3.3. Internet com un nou espai per a la producció de polítiques locals
3.4. Una administració que coneix i escolta la Xarxa
3.5. Les TIC com a eines de participació: reptes i oportunitats
4. Arquitectures institucionals de participació
4.1. Racionalització, redefinició i posada en valor de les arquitectures institucionals de participació
4.2. Nous formats per als òrgans estables de participació
4.3. Reforçar els mecanismes ad hoc orientats a l’acció
4.4. La participació institucional en el procés d’elaboració de les polítiques públiques
4.5. La iniciativa en la participació institucional i en el seu disseny
5. Canvis en l’organització municipal
5.1. Una nova cultura per a tota l’organització
5.2. Un nou rol estratègic per a les unitats de participació
5.2. Un nou rol estratègic per a les unitats de participació
[propera setmana més 2 març]
